公共数据授权运营既是推进公共数据开发利用和价值生成的重要方式，也是激活全社会数据要素市场的关键抓手。当前，各地就公共数据授权运营开展了大量探索实践，形成了一批经验模式，但也面临显著的困难和挑战，亟待整合政府、企业、学界多方力量加强攻坚克难，力争通过公共数据授权运营带动我国数据要素市场化配置改革取得更大成果。
一、公共数据授权运营的出发点
“数据二十条”指出，要建立“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。国家“十四五”规划提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。公共数据指国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织，在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的，以一定形式记录、保存的文字、数据、图像、音频、视频等各类数据资源。公共数据授权运营是以公共数据开发利用为目的，有权机关授权特定运营主体对公共数据进行加工，从而形成数据产品与服务提供给市场与社会。公共数据授权运营的核心是解决公共数据要素供给不足和市场化程度不高的问题，同时也是培育数据要素市场的重要手段。公共数据占社会全部数据中的绝大部分，但由于公共数据开放面临安全风险、缺乏激励等原因，政府部门趋于保守，公共数据供给质量不高、数量不足问题阻碍着数据要素价值释放。公共数据授权运营有望在一定程度上解决上述问题。一方面，公共数据授权运营中直接接触数据的是授权运营主体或国资单位，可以通过隐私计算、区块链、数据沙箱等技术手段搭建授权运营平台，相关主体在平台上进行数据加工处理形成服务或产品，促进实现“原始数据不出域，数据可用不可见”；另一方面，通过财政分配制度的搭建，给予政府各参与方一定激励，促使政府各部门更加积极地提供数据，促进数据要素市场发展。
二、公共数据授权运营的落脚点
各地公共数据授权运营模式设计不尽相同，但根据授权客体、授权路径、运营方式等差异，大致可以分成国有资本运营公司模式和特许经营模式两大类，而特许经营模式又可以分成1对1授权和1对N授权等细化模式。
图 1：公共数据国有资本运营公司模式
1.国有资本运营公司模式 国有资本运营公司模式是指公共管理和服务机构将公共数据全权授予国有资本运营公司，通过其全资持股或参股项目公司的方式统一实施对被授权数据的增值性开发利用。例如，成都市政府授权成都大数据集团为成都市大数据资产运营商，对政府公共数据资产进行增值运营，通过打造政府数据运营服务平台，对接政府方数据资源和市场方使用需求；上海市政府授权国有控股公司上海数据集团有限公司，承担上海市公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据的授权运营。国有资本运营公司模式将公共数据视为国有资产，由国资企业建设平台进行加工流转，该模式在保障公共数据安全、统一推进运行方面具有优势，且国资企业资金实力较为雄厚，有助于初期平台建设和中期调研、加工、经营等活动的开展。但该模式由国资企业垄断运营，市场化程度有限，可能会阻碍数据交易市场的竞争和创新，限制了数据要素的流动和优化配置，长远来看不利于数据要素市场化、资本化。
2.特许经营模式 特许经营模式是指公共管理和服务机构与授权客体协议约定授权客体在一定期限和范围内投资运营被授权的公共数据，由其获得收益并提供公共产品或者服务。依据授权客体数量又分为1对1模式和1对N模式。
图 2：公共数据特许经营模式（1对1）
1对1模式即独家经营模式，通过数据特许授权，将数据授予符合条件的特定授权运营商，以实现公共数据在高安全、高监管的条件下开发使用。例如，杭州将公共数据授权给特定运营商，使其生产应用性数据产品和服务，满足场景应用需求。海南省大数据管理局和天翼云共同打造“海南省数据产品超市”，负责政府数据资产的登记、管理和运营，统筹政府数据采集汇聚、登记管理、共享开放和推动社会数据汇聚融合、互联互通。该模式将数据资源作为特许资源，授权给特定运营商，特定运营商单独开发或与政府合作建立数据加工平台，采取市场化运营方式，更加灵活高效地进行数据增值利用，同时也引入了专业人才来管理和利用公共数据。但单一授权客体可能会造成市场垄断，对后续数据要素市场健康发展不利。
图 3：公共数据特许经营模式（1对N）
1对N模式指依据场景需求，政府对运营商资格进行审查，对合格运营商授予数据，符合要求的多个运营商都可以在数据运营域（运营平台）加工处理公共数据，形成数据产品和服务的过程。运营域是指由公共数据主管部门负责组织建设和运维、为授权运营商提供加工处理授权运营公共数据服务的特定安全域。例如，长春市政数局将数据授予合格的数据运营商，数据运营商在运营域内进行数据加工使用，开发形成公共数据产品并向社会提供服务。长沙市数据资源局按照法定程序授权相关主体基于特定的场景需求，在政务数据运营平台加工、处理并面向数据使用方提供服务、获取收益。该模式引入竞争机制，能够在一定程度上解决市场垄断问题，但前期评估审核成本、平台建设成本较高，运营过程中可能面临恶意竞争、数据安全隐患等问题，目前在实践中运用较少，是公共数据授权运营的探索方向。
三、公共数据授权运营的困难点
在“数据二十条”的引领和各地公共数据授权运营政策试点下，公共数据授权运营理论层面逐渐丰满，实践层面也有一定进展，但在发展过程中仍存在一些问题。首先是信任屏障和权力运行障碍。政府各部门一方面担心将较为敏感的数据授权给其他部门或运营商会导致数据泄漏，市场化运营模式会带来数据滥用，引发隐私侵犯、安全漏洞等不良后果，损害国家和公众利益，另一方面担心将数据共享给其他部门后，会减弱他们在决策制定、资源调配和行政管理等方面的权威和独立性，且目前行政、财政等层面激励不足，导致政府部门缺乏数据共享、授权运营的积极性，阻碍了公共授权运营数据的供给。其次是数据孤岛和标准化问题。各地区丰富的公共数据被分散存储在各个部门、机构或地区的独立系统中，缺乏有效的整合和共享机制，形成数据孤岛，难以实现数据的整合和交互利用，限制了数据的综合分析授权。再者，不同地区在数据采集、存储、格式、命名规则等方面可能存在不同的做法和要求，导致数据之间的互操作性差。这使得不同市场问的数据产品无法无缝对接和互通，限制了数据的流动和利用的灵活性。第三是技术挑战和安全防护问题。随着数字化程度的提高，公共数据的规模和价值不断增长，吸引了更多的攻击者。各级政府和事业单位作为数据的持有者和处理者，成为了攻击目标，黑客和恶意行为者利用先进的技术手段，如钓鱼攻击、恶意软件、勒索软件等，来获取非法访问公共数据的权限。各级政府、事业单位安全防护水平比较低，日常数据安全培训和投入不足，尚未建立强大的数据安全、网络安全防护措施，导致安全防护问题出现。最后是生态建设和场景发掘问题。当前授权运营以国资企业和1对1授权为主，竞争机制缺乏，创新动力较低，导致公共数据为能得到充分开发使用。数据要素生态体系尚未建立，单一的数据运营商独自承担采集、存储、共享、更新等任务，负担较重，难以专业化发展。需求端应用场景尚不完善，企业机构对公共数据市场前景认识模糊，缺乏市场化动力。
四、公共数据授权运营的着力点
基于上述分析，建议从以下方面更好地推动公共数据授权运营开展：以公共利益为导向，完善公共数据授权运营机制，化解信任风险。一是确保数据授权运营机制的透明度，完善数据资源汇集、运营平台建设、数据产品开发等全过程的程序标准，减少各执行部门的猜疑和误解。二是完善财政分配安排，按照各部门数据贡献程度、价值创造数额、运营成本等因素，制定合理的收益分享机制，还可将公共数据授权运营纳入政府考核，促进各部门开放数据。三是加强区块链技术应用，在运营平台中提供去中心化、不可篡改、可追溯的数据存储和交换方式，增强各方对公共数据授权运营的信任。以互联互通为目标，加强公共数据授权运营跨地区合作，减少数据孤岛。一是制定统一的数据标准和规范，通过制定统一的数据交换格式、数据分类标准和数据质量标准，促进各地区数据产品、服务互通互换。二是建立跨部门、跨地区数据治理和协作机制，可以设立数据运营委员会，协调各方进行数据交换共享。三是建立跨省市数据共享运营平台，平台提供开放API和统一数据标准协议，开放API可以使不同应用程序和系统能够访问和使用公共数据，数据标准可以确保数据的一致性和互操作性。以隐私保护为抓手，提高数据安全防护水平，促进技术发展。一是严把出口关，坚持“原始数据不出域、数据可用不可见”大原则，大力开发利用不影响公共安全的公共数据，对于任何有可能造成国家安全威胁和个人利益损害的数据都应审慎对待。二是抓好全生命周期监管，提升数据可用、可信、可流通、可追溯水平，保障全流程各环节数据安全。也可建立奖惩机制，“谁授权谁负责、谁运营谁负责、谁使用谁负责”，将责任层层落实，建立安全评估机制和责任处置措施。三是加大技术投入，积极开发使用非对称加密技术、哈希算法、数据脱敏、差分隐私等安全保护技术，帮助匿名化和保护个人信息，确保公共数据的隐私安全。以市场化运营为驱动，构建数据要素生态体系，挖掘应用场景。一是引入竞争机制，通过公开招标、竞争性评选等方式，选择合适的企业或机构作为授权运营主体，推动公共数据的市场化运作。二是推动需求端应用场景发掘，各授权运营主体或数商要积极开展需求调研，与政府进行需求对接，让政府部门了解实际场景需求，提高数据供给质量。三是推广公共数据应用场景，通过支持一些具有示范意义的项目和成功案例，让更多的企业和创新者了解到公共数据的潜在价值和应用前景，激发他们对公共数据开发的参与积极性。
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