2024年全国两会期间，全国人大代表、全国政协委员积极围绕数据要素建言献策，共同绘制数字经济创新发展新蓝图。我们继续推出“数据要素·两会声音”系列专题文章，分类整理代表委员们的建议和提案，以期为我国数据要素的持续健康发展提供有益参考。
我国数据交易目前呈现出较为分散和无序的状态，亟需站在国家视角统筹发展，构建全国性数据要素市场，通过规范化引导，促进市场的健康有序成长。此外，站在国家层面，数据跨境流通也存在一些阻碍。本期，让我们关注代表委员们针对这些方面的建议。
（一）全国政协委员、北京国家会计学院教授秦荣生：构建全国性数据交易市场，充分发挥数据要素的作用
数据作为一种新型生产要素，是提高新质生产力的基础和保障。构建统一规范的数据交易市场，能够充分挖掘和释放数据要素的价值，促进数字经济的高质量发展。2022年12月，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度 更好发展数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》），要求“建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度”。目前，从全国范围看，制约数据交易市场功能有效发挥的障碍和问题还较多，亟需构建全国统一规范高效的数据交易市场和法规制度体系。
一、现行数据交易市场存在问题的剖析
当前，我国数据交易市场处于初始发展阶段，面临数据交易市场分割、交易规模不大、数据安全合规、场内场外交易等难点问题，围绕数据交易产生的争议也日渐增多。
1. 数据交易市场各自为政。时至今日，全国各地根据自身需要自发性建立了数据交易场所，尚未建立全国性的数据交易市场。2015年，贵阳大数据交易所挂牌运营；2021年，北京国际大数据交易所和上海数据交易中心相继成立。据统计，截至2023年年底，全国各地由政府发起、主导或批复的数据交易场所已有40多家，但数据交易呈现场内外“冰火两重天”现象。而且，全国各地数据交易场所根据本地的情况制定自己的交易规则和制度，形成了各自为政的局面，同一批数据在不同的数据交易市场中交易价格天差地别。
2. 数据交易确权困难重重。为了使数据能够像其他生产要素一样在市场上进行便捷自由的交易，需要确立明确的权属关系。由于数据交易权益归属认定的复杂性，数据交易确权面临着困境。数据本身具有可复制性、多归属性、非竞争性、可共享性等特征，相同的数据可能同时被消费者、经营者、政府等多元主体持有，难以明确数据交易权益的实际归属者。尽管《数据二十条》提出对数据产权进行结构性分置处理的原则，但在实践中仍然困难重重。数据交易确权作为数据交易的基石，如果权属不明将制约数据交易市场的建立和发展。
3. 数据交易合规难以保障。随着数据交易的不断发展，数据交易的合规性日益凸显，数据交易的主体、数据产品、数据交易过程等各个环节都需要符合合规性要求。但是，数据交易的购买方往往缺乏足够的技术水平和专业能力对数据是否合规进行审查，而使用不合规的数据可能会给购买方埋下隐患。在实践中，涉及到个人数据、隐私相关数据的数据交易，大多数交易尤其是场外一对一数据交易，在缺少平台或第三方监督的情况下，极易产生黑市数据交易等不合规交易的情况，也会给数据交易带来风险和挑战。
4. 数据交易质量参差不齐。随着数据交易的发展，随之而来的是大量且混乱、无序的数据，特别是数据普遍缺乏有效治理，不能提供持续、多源的、标准化的数据，妨碍数据正常交易。同时，现行数据交易中执行的标准不一致，导致数据格式混乱、数据质量较低，阻碍数据在市场上的流通。数据交易质量存在的现实问题有：一是数据交易质量保障机制缺位，导致数据质量参差不齐，数据购买方试错成本高、交易风险大；二是不同数据交易机构的交易方式和程序不同，对数据质量要求不同，增加了数据交易成本，制约了数据流通的交易。
5. 数据交易监管政出多门。目前，对数据交易的监管主要是通过多政府部门条块监管，力量薄弱、职能分散。政府各监管部门之间互动不顺，存在管办不分、各自为政、重复监管等问题，对发生在数据交易环节中的机制不畅、政出多门、腐败频发等现象难以实施有效监管。政府监管部门对数据产品是否涉及隐私、国家安全、商业机密等监管不到位，对数据交易的安全性监管薄弱；对各地区数据交易市场规则、机制监管缺乏，致使不同交易所的规则不同，数据交易成本较大；对数据的跨境、跨地区跨行业交易的监管缺乏依据。
二、构建全国性统一数据交易市场的建议
当前，加快构建数据交易市场对于打造具有中国特色的数据交易新生态，形成以数据要素为主要驱动力的社会经济高质量发展体系，全面建设中国特色社会主义现代化国家具有重大的现实和战略意义。
1. 构建全国统一规范的数据交易市场体系。目前，在全国范围内已经建立了一些区域性的数据交易场所，但至今未建立全国性的数据交易市场，不利于数据要素在全国范围内实现充分流通交易。因此，建议基于已有的数据交易平台建设经验，构建全国统一规范的3个左右国家级数据交易所，便于数据要素在全国范围内自由流动和交易。首先，中央政府应加强顶层设计，制定全国数据交易市场总体建设规划，明确数据交易主管部门的职责，以避免“政出多门”情况的发生。其次，需要构建更加多元化和灵活的数据交易市场体系，促进数据要素在境内外的流动和配置，更好地满足不同对象的数据交易需求，提升数据交易的效率、安全性和合规性。最后，中央和地方政府应加强对数据交易活动的监管，及时发现和处理违法违规行为，并追究相关单位和人员的责任。
2. 利用法律和技术手段不断推进数据确权。我国个人信息保护法、数据安全法等对数据确权在一定范围内进行了规范，但是较难以覆盖当前广泛的数据应用场景。整体来看，目前国内还在积极探索适合的数据确权方式，《数据二十条》从顶层设计角度提出在建立数据分类分级授权的基础之上，构建数据产权结构性分置制度。所以，建议数据交易的政府主管部门制定数据交易管理条例和规则，细化数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的内容和范围，明确各自的权利和职责。坚持分业施策，根据不同行业特点，制定行业数据确权制度细则。在技术手段上，可考虑使用区块链、人工智能等技术，通过安全隐私计算、加注数字水印、加密计算、协同计算等手段为数据确权提供保障。数据权属明确才能保护数据交易权益人的权利，更好地激发数据交易的活力。
3. 构建数据交易市场的法规和制度体系。推动数据交易市场的不断发展，激发数据交易市场主体活力，需要构建数据交易市场的法规和制度体系。因此，在国内外数据交易相关探索和实践基础上，结合数据交易的特征和场内外交易情况，政府主管部门应从法规、制度规则、交易市场、交易生态、跨境交易等方面构建数据交易的法规和制度体系。一是构建严格的数据交易市场准入制度，对数据交易参与方进行资质审核，确保参与方具备合法合规的资质和能力。二是构建统一规范的数据交易定价制度，建立在使用中流通、场内场外相结合的数据交易制度体系，规范引导场外交易，培育壮大场内交易，有序发展跨境交易。三是构建包括数据交易撮合、交易公开、交易定价、交易争议仲裁在内的全流程数据交易制度体系，建立全社会数据交易质量评估和信用评级体系。
4. 构建数据资产登记体系，供给高质量数据。主管数据资产的政府部门应建立全国统一的数据资产登记体系，确保数据资产的准确登记和全面记录，以便交易各方能够方便地获取和利用数据资产，促进高质量数据供给。一是实行在全国范围内数据资产统一登记标准、登记机构、登记系统、登记程序、登记规则和登记时效，以确保全国数据资产登记的一体化。二是明确数据资产登记的具体内容，包括各类数据资产的所有者、来源、类别、质量、隐私、安全和可用性等，通过准确登记和记录数据资产的信息，促进不同数据资产之间的融合和协同。三是建立数据资产标准和分类体系，利用技术手段提高数据的可搜索性和可访问性，促进数据的高质量供给，满足交易各方需要。四是建立全国数据资产登记服务平台，促进数据资产的全面有效登记，从而推动数据资产的有效管理和交易。
5. 构建具有中国特色的数据交易市场监管体系。政府相关部门应积极探索走出一条具有中国特色的数据交易市场监管之路，应采取的具体措施有：一是构建并实施及时的数据交易信息披露制度，充分披露交易数据的权属、来源、质量和数据交易主体资质，还包括披露数据交易违法违规行为的信息，减少数据交易中的信息不对称，营造公开透明的数据交易生态。二是构建并实施数据交易的按约交付和合规使用监管制度，监督数据供应方按合同约定以及市场标准交付数据，监督购买方在约定的时间、范围内合规使用数据，形成数据交易全方位的监督机制，保障数据交易各方的权益。三是构建并实施数据交易合规和风险控制制度，严格防范数据交易过程中对个人隐私、企业商业秘密甚至国家安全造成的侵害，建立事前、事中和事后监督检查的保障机制，确保合法合规进行数据交易。
（二）全国政协常委、浙江省政协副主席陈小平：加强顶层设计，开展国家级数据交易所试点
近年来，北京、上海、广东、浙江、贵州等多省市加快推进数据交易所建设，抢滩数字经济"新蓝海"。但目前数据交易所建设过程中还面临一些瓶颈、如数据合规临管体系建设滞后、公共数据授权运营工作推进较慢、数据交易标准体系建设一致性不强、数据基础设施安全技术标准不统一等。
对此，陈小平建议，支持北京国际大数据交易所、上海数据交易所、广州数据交易所、深圳数据交易所、贵阳大数据交易所、杭州数据交易所等开展国家级数据交易所试点示范，推动试点单位与金融市场主体开展数据共享合作试点。支持依托上海数据交易所、杭州数据交易所等设立数字资产板块，面向全国提供数字资产综合性服务。推动行政事业单位和国有企业拟交易的数据经国家级数据交易所试点单位进行合规审核后进入市场交易。引导龙头企业与国家级数据交易所试点单位合作开展合规数据市场交易，面向全国范围释放数据价值。
同时，加快公共数据授权运营试点工作。建议国家数据局依法建立国家层面的公共数据授权指导意见，推动国家级数据交易所试点单位所在省市探索建立公共数据授权运营方案。鼓励相关数据产品和服务通过数据交易所流通。在遵循社会公共利益优先原则和科学价格形成机制的基础上，制定合理的数据收费模式。
政策引导方面，建议统筹数据基础设施安全技术标准建设。加强数据基础设施中数据空间、隐私计算、区块链、数据脱敏、数据沙箱等先进技术的应用创新和标准完善。对国家级数据交易所试点通过认证的机构购买数据产品和服务，按一定标准给予奖励或补贴，符合条件的还可按规定享受研发费用税收加计扣除政策。
（三）全国政协委员、深圳市政协主席林洁：建立一体协同的交易市场体系，探索建设“粤港澳大湾区数据特区”
一、大数据的权属亟须立法界定
当前，尽管有数据政策确认了数据权益，但是在全国性立法层面并没有对数据确权作出规定，数据生产、流通、使用过程中各参与方的权利保障和责任承担均缺少法律依据。
林洁建议，全国人大尽快启动数据专项立法，通过法律确立数据产权制度框架，明确数据产权的属性、归属以及权利和义务，确保数据生产、流通、使用过程中各参与方依法享有权利、承担义务。同时，制定国家数据要素登记制度，为各地开展数据要素登记工作提供指导。林洁认为，可依托深圳等国家数据要素流通枢纽节点，设立全国性数据登记机构，建设统一的数据要素登记平台，打造全国一体化的数据要素登记体系。
二、建立一体协同的交易市场体系
虽然当前全国各地已经建设众多的数据交易场所，但未形成一体协同、多级联动的市场流通交易体系，特别是国家级数据交易所缺失，不利于大规模数据跨域流通，影响全国统一数据要素市场建设。
针对这个问题，林洁建议，统筹推进全国数据交易场所布局建设，面向北京、上海、深圳等已成立的数据交易场所，遴选试点承担国家级数据交易所职能。制定全国统一的数据交易场所建设相关制度，推动形成统一规划、统一标准、互联互通的交易市场体系。
林洁还建议，探索开展央地数据融合应用创新，在国家数据局统筹下，推动有关部委与数字经济基础好、应用场景丰富、信息基础设施完备的城市联合开展公共数据授权运营试点。同时，加强对政府共享数据的规范管理，构建国家、地方、部门、企业等不同层面的数据协同共享机制。
三、探索建设“粤港澳大湾区数据特区”
畅通数据跨境流动是发展数字贸易的重要前提。当前，我国跨境数据流通规则机制仍不完善，缺乏成熟的数据跨境安全评估和重要数据认定机制。
林洁建议，加快建立发展与安全相协调的跨境数据流动规则体系，积极探索建立跨境数据流通交易机制。同时，应充分发挥深圳毗邻港澳的区位优势，依托前海深港现代服务业合作区、河套深港科技创新合作区等重大合作平台，加快试点数据跨境流动合作，探索建设“粤港澳大湾区数据特区”。此外，可发展数字贸易和国际数据产业，探索建设离岸数据中心和离岸数据交易平台。
（四）全国政协委员、上海联和投资有限公司副总经理、上海数据交易所董事长张琦：加快构建多层次数据要素市场
面对数据交易的快速增长，张琦认为，建设全国数据要素统一大市场是国家战略要求，也是顺应数据要素高流动性、强融合性特征的重要举措，有利于促进数据在全国不同场景下灵活融合与价值释放。但是，由于不同区域不同行业在发展水平、应用场景、市场需求等方面的差异性，需因地制宜构建各具特色的多层次数据要素市场。
统一的市场制度规则是建设全国统一大市场的前提。张琦建议，加快出台促进数据交易的法律法规、部门规章及政策举措等规范性文件，为数据流通使用提供全国统一的规则制度。一是率先出台“数据要素登记管理办法”，为推进数据产权“三权分置”运行机制提供基础，推动界定数据来源、持有、加工、流通、使用、资产化过程中各参与方的合法权利；二是加快出台“数据交易场所管理办法”，明确多层次数据要素市场中不同类型交易机构的功能定位，建立健全数据交易规则，鼓励各类市场参与主体进场交易；三是加快建立全国统一的数据交易规则体系、数商认证体系，促进数据高效合规流通交易和数商高质量规范发展，探索建立市场化运作的价格形成机制和收益分配机制。
高质量的数据供给是加快培育统一的数据要素大市场的关键抓手。张琦建议，以公共数据开发利用作为数据要素市场建设的重要抓手和切入点，逐步带动企业数据等的广泛归集和高质量供给。具体包括：加强公共数据分类分级标准建设，加快出台公共数据授权运营的政策文件，明确授权运营机制、市场经营主体资质、数据产品开发标准等问题。鼓励公共数据开发形成的数据产品到国家数据交易所入场交易，保障公共数据流通使用的合规安全。依托国家数据交易所对公共数据开发利用的各环节进行实时、动态、全面的信息披露，保障开发利用的规范有序与效果评估。
（五）全国政协常委、上海公共外交协会会长周汉民：对接国际高标准经贸规则，进一步促进数据跨境流动
近年来，中国不断完善数据要素流通机制，先后出台了数据安全法、个人信息保护法、《数据出境安全评估办法》《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》等法律法规。然而，在实践中，数据跨境流动方面仍存在三个方面的问题：
一是重要数据的判定与识别标准较模糊。根据要求，中国对核心数据实行严格保护，不允许出境；重要数据跨境需安全评估；一般数据可自由流动。但现行法律法规对于重要数据的定义较为模糊，企业在分辨采集数据是否为重要数据时往往缺乏明确的参考标准。
二是数据跨境流动存在多头监管。国家安全部门、网信部门、公安部门、数据部门和行业主管部门等都可以监管数据出境，职能缺乏明确对应，且不同类型的数据专业性较强，导致跨部门、中央和地方协调较难，无法高效响应市场多样化的数据跨境流动需求。
三是数据跨境流动规则的国际影响力不足。目前，美欧等均提出了自己关于数据跨境流动的主张，美国通过主导签署一系列国际协定，以强调对等原则限制缔约国对数据流动的管控，提倡“数据自由流动”；欧盟则通过GDPR（《通用数据保护条例》）建立以个人数据保护为主的跨境数据流动范式。相比之下，中国对数据跨境流动国际规则制定的影响力还有待提升。
针对上述问题，周汉民建议：
第一，制定发布《重要数据认证指南》以及《豁免申报数据出境的负面清单》。一是制定并公布《重要数据认证指南》，明晰重要数据和非重要数据的评估标准，为企业提供清晰的政策指导。建议在上海自贸试验区特别是临港新片区先行先试，参考当前国际通行的数据跨境流动原则，制定并发布《临港新片区重要数据认证指南》，一方面，统一原则，另一方面，对于金融、贸易等重点行业，率先制定重要数据目录（细则），明确重要数据判定标准，相应的监管政策变化应与重要数据识别保持同步更新。推动建立友好互信的国际数据空间，在探索数据流动基础上，进一步明确数据共享、数据权属及数据交易定价等相关规则。二是探索形成《豁免申报数据出境的负面清单》。《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》允许自贸试验区自行制定需要纳入数据出境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证管理范围的数据清单，建议在自贸试验区出台《豁免申报数据出境的负面清单》，即设置不可豁免出境评估的具体场景，将负面清单内容根据数据重要程度逐级划分，其他不属于此范围的，可以正常审查后出境。
第二，建立数据跨境流动跨部门协同机制。建议由各地大数据监管部门牵头，设立数据跨境流动跨部门协同机制，组建不同部门共同参与的分类监管模式，各司其职，形成合力，依托各行业主管部门的专业性，服务企业的数据跨境流动，推动中国数据跨境流动的高质量发展。例如，在金融数据出境方面，金融部门和科技部门可通过协同机制加强沟通，明确“因业务需要”等相关情景及概念的范围，从而提升效率，以更好地适应金融活动对数据跨境流动的需求。
第三，大力探索离岸数据中心建设。临港新片区已明确要开展离岸数据中心试点研究，建议加快步伐，通过搭建这一具有国际影响力的跨国业务平台，推进数字身份、数据资产、贸易真实性核验、个人信息保护认证、区块链平台等领域的国际互认互信互用，同时，推动电信领域业务开放，引入更多国际知名数据服务企业，支持国内数据企业走出去，拓展国际数据产业开放与合作范围，更好配置使用全球数据资源，打造国际数据服务产业集群。
在离岸数据中心运行并在数据跨境流动机制方面积累一定经验后，结合中国实际，提出更具国际影响力、更具兼容性的中国方案，遵循从区域到全球的渐进式参与原则，推动建立“一带一路”沿线国家间既便利又保障安全的数据跨境流动规则体系，进而成为全球标准。
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