摘要［目的/意义］2009年起，开放政府数据运动在全球范围内迅速兴起，我国也有一些城市已经开始进行尝试。为了了解北京市目前发展阶段、存在的优势和不足，为后续更全面的数据开放提供参考和建议，对北京市公开的政府数据进行了梳理调研。
［方法/过程］北京市政府公开的数据主要发布在各政府部门官网、政府主导建设的对公众开放的数据库以及政府数据开放门户网站(北京市政务数据资源网)上，对这三类网站进行调研，对其公布的数据/元数据数量、分类、增值利用能力等指标进行梳理分析。
［结果/结论］针对调研、梳理了解到的北京市政府数据开放现状，提出两点思考:技术层面———梳理数据，制定标准，完善数据;管理层面———科学管理，推动执行，注重需求。
关键词：政府数据开放、北京市政府数据开放、政府数据、政府数据增值利用、政府开放数据质量、政府数据整合
引言
政府数据是指由政府或政府所属机构产生的或委托产生的数据与信息，政府数据开放，强调政府原始数据的开放。与传统的政府信息公开相比，政府数据开放更利于公众监督政府决策的合理性与决策依据，提升政府的管理水平和透明度，也有助于政府积累的大量数据资源可以被更好的再利用，以促进经济、社会的发展［1］。
自2009年1月美国总统奥巴马正式上任并推行开放政府计划之后，英国、欧盟等国家和地区也相继实施了推动政府数据开放和再利用的政策。此后，开放政府数据运动在全球范围内迅速兴起。在同一时期，世界范围内“大数据”运动的发展和普及，使得数据所蕴含的巨大发展潜力和应用前景被广泛重视，引发了社会对数据开放的强烈需求。
目前我国虽然还没有具体的法律推动实施政府数据开放，但是在2012年的十八大报告中提到了建设透明、高效的服务型政府的要求———这正是政府数据开放的主要目标之一［11］;此外，今年国务院办公厅发布的《关于促进电子政务协调发展的指导意见》［7］以及2015年9月5日李克强总理签批的《促进大数据发展行动纲要》［8］中，均对加快政府数据开放和社会化利用提出了要求。在一些政府信息化建设方面领先的城市也已开始进行政府数据开放的尝试，从开放部门数据到整合不同部门数据，以及建设政府数据开放门户方面，均有所尝试。
北京市在我国政府数据开放方面有诸多实践，本文将以北京市为例，调研政府数据开放现状，了解目前发展阶段、存在的优势和不足，为后续更全面的数据开放提供参考和建议。
1研究现状
1．1国外研究现状
自2009年美国开始实行开放政府计划起，关于开放政府数据的研究逐渐成为一个重要的议题。笔者在WebofScience、Springer、Wiley、ScienceDirect等数据库中检索“opengovernmentdata”、“governmentopendata”、“governmentopendataportal”、“governmentopendatapublishing”、“publicgovernmentdata”和“publicopendata”六个关键词，检索得到的文献去重并按摘要筛选后，关于政府数据开放相关研究共有69篇，如图1所示，在2009年之后，才开始有相关研究文献发表，在最近2－3年内，特别是2013年1月G8集团签署了《开放数据宪章》之后，相关文献数量有非常明显的增长。
发表时间
图1政府数据开放相关文献数量按年分布图
这些文献按内容分析，可以发现主要关注以下三方面的问题:
a．数据建设和发布。包括①数据来源目录/开放数据门户网站建设，由于数据门户会对不同来源的数据进行整合，不可避免会遇到对内容描述标准不一致、数据范围重叠等问题，针对这些问题研究者都提出相关的解决方案，例如数据标准交换格式、命名图以及语义网技术［12－13］;②对于数据和元数据的建设和管理，研究者提出了不同的数据标准，主要有开放政府数据标准(8条)［14］、W3CeGovInterestGroup发布的官方指南［16］和关联开放数据的技术标准［15］，这些标准均对数据和元数据的可获取性、可机读性、关联性做出了要求［17－18］;③数据的发布方面，提出发布的数据首先需要满足上述的数据标准，大量文献都认为采用关联数据进行发布是最好的实践方式，关于数据自动转换为ＲDF格式的研究和工具开发也层出不穷，此外还有针对数据开放门户数据发布技术框架的研究［12，19］。
b．数据评价方面，包含对数据、元数据质量的评价以及对数据门户网站的评价。数据质量对政府开放数据的效果起到基础性的作用，Bogdanovic－Dinic提出了DO模型［20］(dataopennessmodel)，对数据的完整性、原始性、时效性、可机读性等8个指标进行评价，指出数据质量对数据开放性的影响以及新的数据门户由于缺乏数据，需要在数据体量、数据分类和元数据上进行完善。元数据被用于分类和组织开放数据，数据的可操作性和应用能力都依赖于元数据质量，Ｒeiche提出元数据评价模型［21］，从用完整性、加权完整性、准确性、对信息的描述能力、可获取性这五个指标对元数据质量进行评估，可用以区分低质量的元数据。对数据门户网站评价标准的研究，除了对网站中发布数据的质量进行评价以外，还增加了对透明度、成熟度、用户参与度、检索效果等指标的计算，来分析网站本身的质量和效果［22］。
c．数据应用方面。开放政府数据实现更透明的政府以及数据资源再利用的基础是数据的可应用性，数据的可应用性依赖于数据、元数据的质量和数据发布门户网站对数据的获取方式:数据质量越高，元数据描述能力越强，数据被发现和利用的机会就越大［13］;而门户网站提供的数据获取方式则影响用户对数据的应用水平，互相关联的ＲDF格式数据、开放的API接口标志着数据可以在开发层面进行应用，简单的浏览和下载则对应着简单的了解和传播应用［18］。
1．2国内研究现状
随着国外政府数据开放运动的不断深入发展，国内也涌现了大量关于政府数据开放的研究。主要集中在电子政务领域、图书情报领域、信息/计算机领域。研究的角度涵盖了概念［1］、政策研究［4，23－25］、国外实践研究［26－28］、门户网站建设技术框架［29］、国内现有实践经验总结［30－31］等，研究较多多样，深度不断加深，并且都认可政府数据开放是在当前国内外环境下的必然趋势。但由于目前国内的实践刚处于起步阶段，研究的素材相对贫乏，因此并没有产生很多对数据的建设、发布、评价、应用方面的研究文献，因此从数据层面，研究对于实践的指导意义无法完全体现。
面对这种情况，本文以北京市为例，对目前政府数据的发布、开放现状进行梳理调研，对于快速推进北京市政府数据开放提供建议，希望对后续更深入的研究和实践能够起到抛砖引玉的作用。
2北京市政府数据开放现状
在我国，政府数据获取渠道主要有两种，分别是公众在政府网站申请和政府部门主动公开。北京市政府公开的数据主要发布在各政府部门官网、政府主导建设的对公众开放的数据库以及政府数据开放门户网站———北京市政务数据资源网上。因此本文主要对这三类网站进行调查，针对网站上数据集类型、数量、内容、更新、增值利用情况和用户参与情况等方面进行调研，同时特别关注对民生领域相关数据开放情况的调查———从各国开放数据的情况来看，围绕民生需求的数据在开放数据中占比最大，也受到最多的用户关注，通过对民生数据的创造性利用，可以开发出大量方便民众生活的的实用工具和创新产品［2］。
2．1北京市数据开放门户
———北京市政务数据资源网北京市政务数据资源网由北京市经济和信息化委员会牵头建设，北京市各政务部门共同参与，于2012年10月开始试运行，提供北京市政务部门可开放的各类数据的下载与服务［5］。
2．1．1数据分类
截至2015年9月，网站共有来自36个政府部门的282个数据集，分为17个一级类目，47个二级和84个三级类目。一级类目覆盖了诸如教育、医疗、交通、就业等与民生相关的主要领域，但次级类目并没有很好的划分和体现类目下的主要内容;资源覆盖上，目前提供的资源难以满足大众的主要需求。例如“交通服务－飞机”类下，仅有“机场交通”这一个三级子类目，缺乏对机场、航班等内容的分类和信息，且对应资源仅有机场大巴路线和站点，对于大巴时刻表、机场快轨等重要的机场交通相关内容也没有对应的数据资源;“劳动就业—就业服务—人才服务中心”这一类下，仅有“北京市残疾人就业指导中心”这一个数据资源，远远不足以覆盖这个类目涵盖的内容和用户需求。
2．1．2数据更新和下载
在目前上传的所有数据集中，超过80%的数据集最后更新日期在2012年和2013年，2014年和2015年上传或更新的数据集不足全部的20%(图2)。目前平台累计数据下载量达到34755次(表1)，下载量最高的教育科研、旅游住宿和企业服务三类相对来讲对资源更完善一些，排名靠前也在情理之中，但与英、美等国数据门户上的热度排行相比，这些分类并没有达到top3的水平，而就业、食品、经济、住房、物价等分类的数据在各国均排在最靠前的位置［9－10］，与常识相符。通过对比可以看出，分类的细致程度、数据集的数量和覆盖范围对用户使用数据开放平台的行为有很大影响。
2．1．3数据格式和元数据
网站中大部分的数据集只提供CSV格式的下载。大部分数据内容仅包含名称、电话、邮编、地址等简单信息，缺乏更详尽内容，例如“医疗健康—医疗机构—综合专科医院”中的“三级医院”这个数据集，仅有北京市三级医院的名称、地址等内容，而没有科室信息、医生信息、门诊信息等公众有广泛需求的内容。只提供简单的数据信息，会造成数据难以进行社会化利用、缺乏增值应用价值，难以实现数据开放平台建立的初衷。
所有数据集通用的元数据字段有12项，分别是资源名称、资源分类、资源摘要、资源所有权单位、关键字说明、资源更新周期、资源类型、资源语种、数据安全限制分级、资源记录数、数据文件大小、在线资源链接地址。对资源的描述较为简单，也没有用固定的格式进行描述，这与数据集本身较为简单也有关系。随着数据集的不断完善，可以逐步增加对资源的注释、标签等利于个性化利用的元数据。
2．1．4数据应用和用户
参与目前网站提供15款应用，主要针对Android系统手机。关注程度最高的是关于路况查询和预测的应用，其次为食品安全相关应用、中小学对应学区房相关应用以及博物馆导览应用。网站还提供地图、搜索、公交服务、导航服务四个开放API以促进公众对地理信息在线服务的二次开发利用。2014年5月，网站举办的应用创意大赛中有8个创意获奖，与网站提供的应用对比，可以看出目前超过一半的应用创意可能就是源于此次应用大赛。说明这种激励数据应用的模式具有明显的效果。
与美、英等国的政府数据开放门户网站不同，北京市政务数据资源网尚未整合社会网络功能，用户参与网站公开政府数据的途径目前只有通过问卷调查一种方式。在最新的问卷中，包含如下几个问题，如“您希望政府开放哪些数据?请描述领域、数据内容、数据用途、开放方式和数据格式”;“您认为政府开放数据应该提供原始数据(终端采集数据)，还是经处理加工后的数据?”可以看出北京市政府部门对于深化政府数据开放还在进行不断的探索和实践，对用户的需求也比较重视。
2．2北京市宏观经济与社会发展基础数据库
为了响应电子政务建设过程中政府内部数据和信息共享的需求，解决数据跨部门传递困难的问题，国务院于2002年提出了建设“四大基础数据库”的概念，北京市宏观经济与社会发展基础数据库［6］(以下简称宏观库)是北京市四大基础数据库之一，自2004年开始进行调研和建设，2011年建成上线，整合政府综合统计和各部门统计调查的数据，最大限度的存储、整合、共享北京市的统计数据，目前是北京市四大基础数据库中唯一建成后对公众开放的数据库。数据主要来源于全市政府各委办局的基础信息，涵盖了国民经济各行业和社会发展各领域的统计数据，此外还包含了统计年鉴数据，第二次经济普查、第六次人口普查、农业普查等大型调查的数据。
宏观库中的统计数据按时间维度划分为历史数据和进度数据两类，提供多种查询方式。此外，还按照行业、产业和经济社会发展不同领域的重点问题划分了22个专题(表2)，按专题聚合了相关政策法规、统计数据以及文字资料，有助于公众对热点问题获取全面了解。数据呈现方面，宏观库内还提供了区县数据以及地理信息可视化系统，支持按需求绘制可视化地图数据。目前宏观库中仅支持XLS格式的数据下载，有简单的元数据信息，包括报送部门、数据解释、报表名称、报表表号、报表版本、采集期。
统计数据是非常重要的一类政府数据，北京市宏观库在最大程度上整合了北京市各个部门的统计数据，在分类的系统性和更新的时效性上都做的比较完善，并且充分体现了统计数据的时间序列，有很高的利用价值。但在应用层面上尚未有比较实用的产品产出，一方面数据下载格式单一且为Office专用格式，限制了机器对数据的获取利用，另一方面，数据组织和展现方式比较专业，更多面向专业人员和研究学者，从而限制了大众的应用和理解。因此，网站可以尽可能的提供一些分析工具，方便用户理解和使用数据，以激发公众更有创造性的利用数据。
2．3政府部门官网
政府部门官网的调研范围包括44个北京市政府机构的官网。主要考察内容有:a．政府部门官网是否有可开放获取的，并且与北京市政务数据资源网的提供的数据集不相重叠的数据资源;b．是否有目前未以数据形式发布，但可以利用数据方式或利用数据方式发布更佳的开放信息，特别是高价值的、围绕民生的开放信息。
通过对44个北京市政府机构官网的调查发现，网站上目前可获得的数据信息分为三类:第一类为部门/行业的统计数据，如北京市教委每年的《北京教育事业发展统计概况》、司法局的《司法行政统计》等，大部分数据在宏观库中亦可获得。第二类为各个领域的实用数据，在网页上以表格形式呈现，例如发改委的价格数据、教委的教育资源数据、文化局的文化场馆及演出展览数据、食品药品监管局的质量公告和食品抽检信息等等，这类数据多与民生相关，具有内容丰富多样、实用性强、分布分散、更新周期较短等特点，数据具备一定程度的结构化水平、在网页上大多以表格形式呈现。此类数据具有较高的增值利用价值，一定的结构化水平，但较难机器读取，且分布分散、更新频繁，这些特点导致在采集发布、部门协调和后续的持续维护上会产生较多的成本。第三类数据为实用数据、科技数据的数据库或数据集，例如市科委的科技成果查询、市卫生计生委的医疗机构以及医师信息查询等，以查询功能为主，帮助用户更快速定位、浏览所需的内容。也有一部分的数据库或数据集，向公众开放所有数据，用户可直接浏览全部内容。这些数据库中包含大量实用信息以及和民生相关的数据，具有较高实用性，而数据库形式使得它们具备很好的再利用能力———通过开放数据库接口将其发布于政府数据开放平台，并不会增加更多额外的维护成本，但会极大提升机器获取和利用的便捷程度，能够刺激公众的使用热情。
2．4小结
通过上述的调研和梳理，可以看出目前北京政府数据开放进程中存在的一些优势和不足。
优势在于，①已初步建立了整合各部门开放数据的门户网站，为用户查找、使用数据提供一个官方、权威的入口。②具备相当的数据储备———宏观库的统计数据、各部委向公众开放的数据。这说明在数据开放的整个周期中，已完成采集和筛选，只需要对其进行元数据描述和统一标准和格式就可以直接进行发布。这些数据中还有大量与民众日常生活息息相关的民生数据，这些数据的整合发布，将使政府数据开放平台的覆盖范围、创新利用能力都将提升至新的高度。③有相当数量的数据具备快速整合开放的能力:以可查询的数据库或数据集形式发布的数据有最佳的开放获取和整合利用的能力，通过开放数据接口，能以最低成本整合至政府开放数据平台，并且不会产生更多的额外成本就能够大幅提升相关领域的政府数据开放水平。
虽然在整合、开放等宏观的角度有上述的优势，但仍然存在不少不足之处:①目前开放的数据大多只包含简单信息，信息不够完整，这严重制约了数据的增值利用能力，而增值利用是数据开放平台建设的一个重要目的，也是实现更透明的政府，实现数据的经济价值、社会价值的必经之路，因此提升数据的完整性、可用性应当成为现阶段的最主要目的之一。②目前的元数据描述太过简单，并不是对资源的完整的、结构化的描述。而元数据质量不高，直接影响数据的可发现性和数据互相关联的能力，从而也就制约了数据的增值应用能力。因此，建立更完善的元数据也应该获得足够的重视。③已公开的各类数据缺乏统一的规范，由于数据资源其种类繁多，格式、发布标准和元数据不统一，更新周期也缺乏明确的预期，整合到统一的开放数据门户在技术上、部门合作和人员协调上都存在一定的困难。而且仍有大量高价值的数据，仍然难以通过机器读取，使得这些信息的应用价值大打折扣。④各部门缺乏合作和数据关联的意识，例如市科委提供的科技服务资源中有一个“农业信息资源”数据库，但从市农委和农业局网站并无此资源入口，这样就将农业相关数据和信息人为的割裂在了几个部委的网站中，不利于资源整合，也增加了被发现和应用的难度。⑤与用户的沟通渠道少且单一，政府数据的增值利用无法仅靠政府部门自身来实现，离不开大众的开发和创意，但目前与用户沟通渠道仅有网站留言，用户问卷，用户申请这几种形式，严重制约了公众的积极性和创造性。
3对北京市政府数据开放实践的思考
3．1技术层面———梳理数据，制定标准
完善数据首先应对政府数据的整体状况进行摸底梳理，理清各个政府部门目前都有哪些数据，哪些已经开放，哪些可以开放，数据质量如何，更新频率如何，采用什么数据和元数据标准，可用的格式有哪些等具体的细节问题，了解现状是开放的基础，为后续的制定切实可行的开放计划提供依据。
在了解整体状况的基础上，制定统一的实施方案和数据、元数据标准，提升数据和元数据质量。在最低限度上，数据应满足可用性、准确性、完整性、一致性、时效性和可机读标准，元数据应保证描述完整、准确，以最大程度提升数据的可发现性和应用能力。由于开放数据并不是简单的将数据以电子化、格式化方式发布出来，其目的是为了提升获取数据和再利用数据的能力，因此数据标准还应特别注重多平台适应性，使用户能方便、无偿获取数据的同时，不受操作平台限制进行二次利用。
除了数据标准，还应制定科学、高效的技术标准，包括数据组织方式、数据交换/传输方式、更新机制、监督机制等，并严格按照标准执行，做到数据从采集、组织整理、交换、展现、更新和后续维护的各个环节，每个阶段都有标准可依，做到过程高效率，结果高质量。
在目前阶段，北京市政府数据开放门户主要问题之一是缺乏数据，分类不完整，因此还需要在数据体量、数据分类上进行完善，不断将政府部门官方网站上的数据整合发布到门户网站中，使其作为政府数据获取的主要渠道的功能能够充分发挥出来。
3．2管理层面———科学管理，推动执行，注重需求
政府数据开放，不仅是一个技术问题，更是一个管理问题［4］，需要通过科学规划和管理，推动政府部门之间、政府和公众之间的通力合作，达到互利共赢的效果。
政府一方面应提高各部门协同合作、主动开放的意识，沟通各政府部门内部整合数据，协调实施数据开放，做到按难易程度、按需求的迫切程度，分阶段、分领域逐步推动拓宽开放数据范围。同时，建立健全监督保障机制，保证数据开放能够得到有效的执行。
另一方面，应关注公众对政府数据的需求，参考各个渠道收集的民意反馈，提升用户体验，并优先针对社会大众最关注的数据信息进行开放试验，因为只有切中公众需求的数据才能得到更多的关注，从而吸引各界社会力量对数据进行创新利用［1］，为数据开放和数据的增值利用快速积累宝贵经验。
4结语
政府数据开放是一场全球范围内的浪潮，是社会大众对政府管理方式的新的要求，在中国，政府数据开放势在必行。虽然与发达国家相比，我国尚未正式开始开放政府数据的进程，但在互联网时代，新的技术在世界范围内迅速流通，使得数据开放可以实现跳跃式的发展———虽然数据集的陆续开放可能需要相对较长的过程，但在实施的技术手段上，完全可以直接采用最先进的，最有利于实现数据价值的方式，从而达到后发先至的效果，快速提升应用数据的能力，创造更多社会、经济、政治价值。因此，在现在的阶段，做好思想意识上的准备，做好数据和技术的储备，对当前的实践进行不断的反思和总结，就显得格外的重要。
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