核心观点
★ 数据是形成新质生产力的关键要素。数据不仅具有与土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素一样的属性，数据要素还具有劳动资料和劳动对象的双重属性，能够实现倍增效应，呈现边际报酬递增的特点，改变了基于边际报酬不变和递减的传统生产函数。数据要素是数字经济深入发展的核心引擎，发挥“数据要素×”的倍增效应，促进数字经济深度赋能实体经济，对于加速形成新质生产力具有重要作用。
★ 党的十九届四中全会首次提出将“数据”列为生产要素以来，党中央高度重视发展数据要素市场。以习近平总书记为核心的党中央高瞻远瞩，面对世界百年未有之大变局和新一轮科技革命和产业变革深入发展的机遇期，准确把握中国经济发展的阶段性特征，确认数据在经济社会发展中的战略性、基础性作用，出台一系列重大政策、作出一系列战略部署。包括：（1）完善数据要素市场相关制度，构建高标准市场体系。（2）发挥“数据要素×”的倍增作用，赋能实体经济高质量发展。（3）不断丰富数据应用场景，积极探索数字经济发展实践路径。（4）推动数据资产入表，重视数据要素价值实现，更好发挥数据资产对推动数字经济发展的支撑作用。
★ 数据要素市场进入快速发展阶段。2022年，中国数据要素市场规模达到1018.8亿元，近五年年均复合增长率为48.95%。根据有关预测，2023年中国数据要素市场规模约为1273.4亿元，2024年将达到1591.8亿元，行业整体将进入群体性突破的快速发展阶段。
★随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，数据作为关键生产要素的价值日益凸显，赋能现代产业体系建设。2022年，我国数字经济的总规模达到50.2万亿元，同比增长10.3%。其中，产业数字化规模和数字产业化规模分别为41.01万亿元和9.19万亿元。2022年，产业数字化的比重已增至81.70%，反映出数字经济较为有力地赋能现代产业体系建设。数字经济对第一产业、第二产业、第三产业的渗透率分别达到10.5%、24.0%、44.7%。以数字技术为代表的新技术应用正在持续进入生产与生活，对经济发展产生放大、叠加、倍增作用。
★发挥数据要素乘数效应，需解决好三大问题：（1）数据供给质量不高，供需匹配效率低。（2）数据应用潜力释放不够，利用效率不高。（3）数据治理体系不完善，存在隐私保护漏洞。
★ 政策建议：（1）完善数据要素基础制度，支持数据要素优质供给。（2）提高数据要素流通水平，构建数据要素循环机制。（3）建立数据标准体系，落实数据资产入表政策。（4）支持数据要素应用创新，推动“数实融合”发展。（5）加强数据治理与安全保护制度建设，构建符合实体经济高质量发展的现代治理体系。
正文
一、数据是形成新质生产力的关键要素
发挥“数据要素×”的倍增效应，是加速形成新质生产力的一项重要议题。数据不仅具有与土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素一样的属性，数据要素还满足劳动资料和劳动对象的双重属性，能够实现倍增效应，呈现边际报酬递增的特点，改变了基于边际报酬不变和递减的传统生产函数。数据要素是数字经济深入发展的核心引擎，发挥“数据要素×”的倍增效应，促进数字经济深度赋能实体经济，对于加速形成新质生产力具有重要作用。
二、数据要素的重点政策梳理
党的十九届四中全会首次提出将“数据”列为生产要素以来，党中央高度重视发展数据要素市场。2019年11月5日，党的十九届四中全会发布《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，首次将“数据”列为生产要素，提出了“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。以习近平总书记为核心的党中央高瞻远瞩，面对世界百年未有之大变局和新一轮科技革命和产业变革深入发展的机遇期，准确把握中国经济发展的阶段性特征，确认数据在经济社会发展中的战略性、基础性作用，出台一系列重大政策、作出一系列战略部署。
一是完善数据要素市场相关制度，构建高标准市场体系。持续加强政策制度建设和数据要素市场建设，推进数据要素化，积极释放数据要素价值。2020年5月18日，中共中央、国务院公布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出建立清晰的数据资源管理机制，完善数据权属、开放共享、交易流通等标准，充分发挥社会数据资源价值。2021年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，部署完善数据资源产权、交易、流通和安全方面的标准规范和积极参与国际数字领域规则、标准制定，为数据国际化奠定制度基础。2022年1月6日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，要求探索建立数据要素流通规则，完善公共数据开放共享机制，强调分级分类、分步有序推动部分领域数据流通应用。2022年4月10日，国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出加快培育统一的技术和数据市场，建立健全全国性技术交易市场，完善知识产权评估与交易机制，推动各地技术交易市场互联互通。2022年12月19日，中共中央、国务院公布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，该意见是我国首份专门针对数据要素的基础性文件，建立了四大数据基础制度，为数据要素的合规高效、公平安全发展提供了制度保障。2023年6月7日，数据要素市场化配置综合改革研究院发布《数据要素市场化配置综合改革成效（数据要素活力指数）评估体系》，明确了数据要素市场五个方面的规范要求，填补了数据要素相关领域的政策空白，进一步突显了数据要素的重要价值。2023年10月25日，国家数据局正式揭牌，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用。这一举措将强化数据要素制度供给，构建数据流通体系，激活数据生产力，助力构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势。
二是发挥“数据要素×”的倍增作用，赋能实体经济高质量发展。2021年3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，“十四五”规划的第五篇章“加快数字化发展 建设数字中国”中强调，迎接数字时代，我国要充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，激活数据要素产能，促进数字技术与实体经济深度融合，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。2021年11月30日，工业和信息化部发布《“十四五”大数据产业发展规划》，强调以数据为主的大数据产业是激活数据要素潜能的关键支撑，规划提出加快培育数据要素市场，培育数据驱动的产融合作、协同创新等新模式，推动要素数据化，促进数据驱动的传统生产要素合理配置。2022年1月12日，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，强调数据要素对提高生产效率的乘数作用不断凸显，成为最具时代特征的生产要素，是数字经济深化发展的核心引擎。协同推进技术、模式、业态和制度创新，切实用好数据要素，将为经济社会数字化发展带来强劲动力。2023年9月26日，中国信通院发布《数据要素白皮书（2023）》，强调在推进数据开发利用、释放数据价值过程中应企业和政府双向发力，分类推进数据要素可持续探索。2023年12月31日，国家数据局等17部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，强调发挥数据要素放大、叠加、倍增作用，旨在充分发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展。
三是不断丰富数据应用场景，积极探索数字经济发展实践路径。2023年12月28日，中国首家以数据要素驱动的数字经济园区——山西数据流量谷正式启动运营。山西数据流量谷将打造山西数字经济产业新地标，加快释放数据要素乘数效应，探索出中部地区数字经济发展新路径。2024年1月25日，工业和信息化部、国家发展改革委等九部门联合发文提出，到2026年，我国原材料工业数字化转型取得重要进展，明确将建设一个新材料大数据中心、四个重点行业数字化转型推进中心、四个重点行业制造业创新中心等，加快原材料工业数字化转型。国家大力推动数据局、数字经济园区及分行业大数据中心的建设，旨在构建全面数字化的经济生态体系，充分发挥数据要素对经济高质量发展的赋能作用。
四是推动数据资产入表，重视数据要素价值实现，更好发挥数据资产对推动数字经济发展的支撑作用。2023年底，财政部印发《关于加强数据资产管理的指导意见》，规范和加强数据资产管理，更好推动数字经济发展。2024年2月，财政部印发《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》，强调要切实加强行政事业单位数据资产管理，因地制宜探索数据资产管理模式，充分实现数据要素价值，更好发挥数据资产对推动数字经济发展的支撑作用。
三、我国数据要素市场发展现状
数据要素是指为参与社会生产经营活动、为使用者或所有者带来经济效益的数据资源，是与土地、劳动力、资本、技术等并列的生产要素之一。数据要素可划分为供给、流通、应用三大环节，覆盖数据采集、数据存储、数据处理加工、数据流通、数据分析、生态保障等环节。中商产业研究院发布的《2024-2029年中国数据要素市场前景及投资机会研究报告》显示，2022年中国数据要素市场规模达到1018.8亿元，近五年年均复合增长率为48.95%。相关预测表明，2023年中国数据要素市场规模约为1273.4亿元，2024年将达到1591.8亿元，行业整体将进入群体性突破的快速发展阶段。
随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，数据作为关键生产要素的价值日益凸显，赋能现代产业体系建设。根据国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告(2022年)》的数据，2022年我国数字经济的总规模达到50.2万亿元，同比增长10.3%。数字经济增加值主要包括两部分：产业数字化和数字产业化。2022年，我国产业数字化规模和数字产业化规模分别达到41.01万亿元和9.19万亿元。近年来，产业数字化的比重持续增加，2022年增至81.70%，数字经济较为有力地赋能产业发展。数字经济对第一产业、第二产业、第三产业的渗透率分别达到10.5%、24.0%、44.7%。同时，以数字技术为代表的新技术应用正在持续进入生产与生活，对经济发展产生放大、叠加、倍增作用。
四、发挥数据要素乘数效应，需解决好三大问题
第一，数据供给质量不高，供需匹配效率低。数据资源供给是数据要素流通的必要前提，数据资源需求则是数据要素对经济增长产生乘数效应的有效落地。多年来，我国各行业积累了大量数据资源，但是行业领域间由于设备不互联、数据标准不一致等问题造成数据不匹配，数据孤岛现象普遍。不少企业拥有较高质量的数据信息，但由于数据权属相关制度不够完善，以及考虑到数据安全等方面的因素，企业外部无法使用，造成高质量数据有效供给不足。同时，由于数据交易机制不成熟，数据难以合理定价，数据来源方交易的动力不足。
第二，数据应用潜力释放不够，利用效率不高。我国的数据要素规模化应用仍存在于探索阶段，多数应用仅局限于小范围，并未拓展至多场景应用。各行业“黑暗”数据存量较大，但这部分数据的潜在价值被企业忽视，造成不必要的资源浪费。当前，我国互联网、金融、能源、交通等重要领域的高质量数据主要集中在龙头企业手中，产业中下游企业难以获取和利用产业数据资源以释放数据资产价值，数据资产的利用范围仍有待拓展。
第三，数据治理体系不完善，存在隐私保护漏洞。数据要素只有在流通中才能有效发挥乘数效应，且数据要素中存在大量敏感数据，但受制于法律政策体系不完善等问题，数据交易过程中存在着安全隐患。数据治理体系的疏漏导致企业对数据安全重视程度不足。目前企业用户数据的管理和技术水平参差不齐，甚至有些企业缺乏技术运维方面的专业安全人员。中国网民权益保护调查报告显示，2022年，82.3%网民表示由于个人信息泄露对日常生活造成影响，49.7%网民认为出现个人信息泄露情况。
五、政策建议
第一，完善数据要素基础制度，支持数据要素优质供给。逐步建立市场化的数据要素产权运行机制和数据要素参与收入分配制度，推动数据要素确权，保障数据要素所有者和处理者凭借要素或劳动参与收益分配的权利。建立更加开放、透明的数据资源共享机制，鼓励企业和政府在符合法律法规的前提下共享数据资源，特别是公共数据资源。通过相关政策的制定和数据平台、数据库的搭建，引导和激励企业将数据资源开放给其他机构和企业使用，促进数据要素优质供给增加。
第二，提高数据要素流通水平，构建数据要素循环机制。加速培育和完善数据要素市场，培育多层次数据要素交易平台，建立以关键实体企业为核心的数据要素共享共用生态系统，由关键企业牵头，基于产业链或数据价值链构建产业数据生态，打通链条各主体间的数据流通和使用障碍，以数据价值链和产业生态集群强化数据要素的赋能意义。加强数据要素的跨境安全流动与国际合作，推动实体企业积极参与国际竞争。积极探索数据要素与其他生产要素深度融合机制，发挥“五链协同”机制，实现数据要素的倍增和放大作用，共同实现对实体经济的赋能。
第三，建立数据标准体系，落实数据资产入表政策。加强数据标准化工作，建立行业通用的数据标准体系，提高数据的可操作性和可比性。鼓励各行业组织制定行业数据标准，促进数据在不同行业和领域的流通和应用。建立合理公允有效的数据资产核算机制和体系，探索多元使用主体与应用场景下的动态定价机制，完善数据交易所的专业定价服务。
第四，支持数据要素应用创新，推动“数实融合”发展。加大对数据技术创新和应用创新的支持力度，鼓励企业和科研机构开展数据技术研究，深度挖掘实体企业的数据需求和应用场景，开发数据要素在各个行业和领域的多场景应用和跨行业应用。同时，加强人才培养和引进，建设顺应数据要素发展的数据科技人才队伍，以推动“数实融合”发展。
第五，加强数据治理与安全保护制度建设，构建符合实体经济高质量发展的现代治理体系。加强顶层设计，建立严格的数据分类分级制度以保障数据要素安全，推动数据安全和隐私保护法律法规不断完善。加强数据安全技术研究与应用，规范平台数据收集，明确数据使用和交易的规则和标准，加强数据质量、真实性和完整性的监督和评估。将数据要素赋能政府宏观调控和监管作为使用数字经济和实体经济深度融合的抓手，深化数据要素治理效能，以数据要素和数字技术为核心构建实体经济现代治理体系，推动实体经济高质量发展。
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