数据成为进入数字经济时代后最具时代特征的生产要素，尤其是2022年12月，中共中央国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下简称《数据二十条》）后，我国数据要素市场化建设步伐明显提速。
高质量发展需要新的生产力理论来指导，数据要素无疑是数字经济时代加速构建创新主导、符合新发展理念的、具有高科技、高效能、高质量的先进生产力的重要抓手。
各地积极贯彻落实党中央、国务院战略部署，不断制定完善数据相关法律制度，创新公共数据授权经营方式，推进行业企业数据价值化，充分发挥数据要素乘数效应，赋能实体经济多场景应用、多主体复用；建立数据交易市场，组建地方数据运营平台，探索数据资产化路径，积极开展试点示范，已初步取得积极成效。
实践困境
《数据二十条》颁布一年以来，在国内已有的数据要素市场建设试点项目中，业务类型、平台搭建与交易规则设计也取得较多实质性突破。但就《数据二十条》提出的四个方面的制度设计而言，在实践中仍存在典型的政策配套缺口和现实困境：
（一） 数据资源共享度、普惠度仍然有待提升
一方面，由于各地目前数字政务建设进度、质量不一，省际数据接口难以实现对接，只能为本地企业社会有限的需求服务，同区域间数据开放共享方面推进困难，难以实现跨省数据资源的优化配置，这无疑是与《数据二十条》提倡的围绕规模化实现数据价值创造的理念相背离。
另一方面，地方政府在推进数字政府等数字基础设施建设时，依托各地数据集团等机构集约化管理建设，以及整体或部分集中授权方式虽能提升效率，但也导致数据平台的运营形成了一定程度的垄断。
（二） 协同治理的实现亟需政策配套和规范指引
目前，地方公共数据授权运营主体、数据交易所/中心等组织机构林立，地方对应的政府统属与监管部门也存在“九龙治水”的局面，诸多监管和产业政策难以及时与市场快速发展响应配套，不利于数据要素市场生态体系中多元主体有序协同、竞合发展与高效率治理的实现，也不利于政府与市场主体之间的互信互利。
（三） 数据交易流通机制仍有待丰富成熟
与《数据二十条》提出建立多层次、多样化数据要素交易市场的构想不同，现阶段数据交易市场仍以场外交易为主要形式，场内交易的制度设计和市场推广仍然比较困难。
一方面，由于监管政策尚不完善，国家监管部门对数据场内外交易的监管分工仍不明确；另一方面，因为企业在长期的实践中已经习惯了在场外直接交易，改变路径依赖的成本较高，场内交易的驱动动力和路径机制尚不明确，数据交易所/中心目前缺少对场内场外相辅相生、有效转化的理论指导和技术支撑。
（四）分配、激励不到位，面临较大人才缺口
相比制度基础和技术应用，已有研究在人才队伍对收益分配支撑作用上的关注不够，这一情况是对实践问题的真实折射。
数字政府形态的快速更新迭代使得政府内部技术口越来越大，而首席数据官等数据人才队伍建设的探索方兴未艾。并且，不同于其他领域的数字政府建设，除技术要求较高外，实践难点还在于数据要素这种新型要素的市场配置刚刚起步，整体市场配置缺乏经验参考。
破题之道
数据要素产业发展和市场建设是一项系统工程，基础制度的顶层设计在其中起到提纲挈领的作用,要持续对数据基础制度体系进行发展完善。
加快发展数据要素作为数字经济时代最为活跃和最富创新的新质生产力，充分释放场景驱动的数据要素新质生产力的放大、叠加、倍增作用，以数据流带动技术流、人才流、资金流和产业流，催生数字经济新动能、新产业和新模式，推动数字经济和实体经济深度融合，探索中国式创新发展模式。
（一）逐步完善数据要素化和数据市场建设的制度建设
一是构建兼顾开放性和安全性的政务数据共享与管理制度，促进政府数据向企业、个人开放共享，提升高价值政务数据可用性，促进其价值实现；
二是完善数据交易的规则，推进数据产品标准化，降低数据跨平台、跨区域流通的交易成本与转换标准的费用支付；
三是加强数据平台反垄断的执行力度，保障数据共享、共用、共治的流畅性；
四是充分发挥部际联席会议等机制的态势评估与全局统筹作用，以全局思维推进基础制度体系的动态调整与丰富完善。
（二）打造“中央—地区—行业”三级市场体系，完善全国统一的数据要素流通与交易市场建设
一是循序渐进推进全国一体化数据要素市场建设工作。充分考虑区域发展不平衡的现状，按照类似“中央—地区—行业”的层次划分，逐步分级实现统一要素市场的建设工作，实现全国性的数据产权登记以及创新平台和融通交易市场的优化布局，推动区域数据有序集中统筹发展和中央数据高效回流赋能地方工作，实现中央-地方数据要素市场双生循环、同步发展。
二是进一步明确公共数据授权运营的“看门人”角色。充分协调各方，发挥市场参与主体的技术、资本、数据和人才优势，探索新交易机制、新合作模式，构建公共数据关联融汇的生态空间，促进区域间数据“大循环”，共同做大蛋糕。
三是鼓励先行试点，从区域、行业实际情况出发，围绕公共数据、工商企业数据以及个人数据等资源开展个性化的试点项目，推进数据资源安全、高效、合规交易与应用，并助力相关实体经济发展或公共服务升级。
（三）构建数据要素价值实现体系，打造数据创新生态系统
鼓励探索多种形式的数据要素资产化、市场化配置的模式机制，构建数据要素驱动型产业创新生态系统。
一是逐步建立健全交易所与数据商分离的市场运营机制，在支持交易所建设的基础上，培育一批资质完备的机构并使其升级成为专业数据商，巩固数据交易所作为公益性机构的定位，强化保障数据资产交易过程中公平性与安全性的功能。
二是培育一批专业性强、资质完备的数据服务商，在保障数据安全的前提下以市场化的运作模式，实现数据要素的“低成本汇聚、规范化确权、高效率治理、资产化交易和全场景应用”，以“场景驱动—可靠数据—可信运营”实现“数据—存力—算力—场景”的四维整合，统筹国家数据安全与数字经济高质量发展，加快数据要素资产化和价值化，释放数据要素红利。
（四）建立底线思维，筑牢数据安全防线
一是要支持数据流通的安全保障体系发展落地，要加大技术研发攻关投入，适度超前布局绿色低碳、安全可靠、海量存储、自主可控的城市数据基础设施，支持安全技术多元融合解决“感知—存储—分析—应用—交易”复杂场景下的数据安全问题。
二是提升全生命周期的数据资源安全治理能力，全面提升数据资源形成期的风险评估能力、应用期的安全监测预警能力以及发生数据安全事件时的应急处置能力，为数据要素市场建设筑牢安全防线。
三是构建技术伦理，避免技术创新对产业上下游生态、社会公序良俗造成冲击，形成公平公正、安全可控、尊重隐私、包容共享的负责任的技术伦理体系。
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