赵文文：营商环境评价体系设计与实践

　　本文系上海国脉知政高级研究员赵文文女士于11月29日下午在“2019智慧中国年会”分论坛——“营商环境与业务流程再造研讨会”上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

「上海国脉知政高级研究员 赵文文」

　　各位来宾，大家好！今天我想就营商环境评价体系设计与实践与大家交流四点。一是评价的相关定义，二是国内外评价现状，三是国脉的评价理念，四是国脉的一些评价实践。希望能带给大家一些创新的思考。

　　一、评价定义

　　（一）营商七环境与两侧

　　营商环境我们如何来定义呢？定义是基础，对营商环境的定义不同，相对的指标体系也不同。根据国务院《优化营商环境》条例中所明确的：营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。普遍归纳为“七环境”，即政务环境、市场环境、社会环境、产业环境、人才环境、投资环境等。此外，营商环境评价体系还有“两侧”要注意，即政府供给侧和企业需求侧。国务院优化营商环境条例中还明确了一点，要建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系，强调引入需求侧。

　　（二）评价体系——定义

　　明确了营商环境，那什么是评价体系？评价指标体系是指由表征评价对象各方面特性及其相互联系的多个指标，所构成的具有内在结构的有机整体。此处强调两点：一是明确评价对象，即营商环境定义；二是明确评价对象特性，即营商环境特性。

　　二、评价现状

　　我想从四方面与大家交流目前营商环境的评价现状，一是国外研究，二是国内研究，三是国脉的研究，四是总结和借鉴。

　　（一）国外评价研究

　　1、《全球竞争力报告》。世界经济论坛自1979年开始，每年发布的《全球竞争力报告》（The Global Competitiveness Report），被认为是最早构建的面向全球经济体的营商环境评估体系。在报告中，营商环境等同于竞争力。该报告更多立足于宏观层面，以是否影响国家生产力水平为标准，将营商环境/竞争力操作化为制度、基础设施、金融市场发展、宏观经济等12个方面。

　　2、《营商环境报告》。世界银行发布的《营商环境报告》（Doing Business）在全球范围内具有较大的影响力和权威性，各地区考核指标大部分都是借鉴和吸收此报告而形成。该报告主要从企业生命周期角度入手，考察企业从开办到运营的便利化程度。

　　（二）国内评价研究

　　1、《中国营商环境评价》。国家发改委发布的《中国营商环境评价》，借鉴国际经验，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度，初步构建了中国特色、国际可比的指标体系。

　　2、地方政府营商环境评价。各级地方政府进行了营商环境评价实践。其中沈阳市、厦门市引用世行评价体系衡量本地营商环境；江苏省参照发改委标准，制定本地特色指标；广东基于营商便利度模块，细化单项指标，比如企业开办便利度；苏州工业园区借鉴世行体系，一流政务营商环境特征，形成一流政务营商环境评价体系。

　　（三）国脉评价研究

　　1、《首届（2018）中国营商环境评估报告》。国脉发布的《首届（2018）中国营商环境评估报告》根据营商环境操作化定义，围绕国家营商环境战略部署，凭借多年政务服务经验，遵循指标与实际情况相匹配的基本原理，以“影响力-支撑力-执行力-协同力-创新力”作为指标设计的逻辑主线，对各个地市营商环境所涉及的政策、机构、流程、便利度、体验度、创新性等方面进行评价。

　　2、《首届（2019）长三角地区营商环境发展水平评估报告》。国脉发布的《首届（2019）长三角地区营商环境发展水平评估报告》在借鉴国内外指标体系和参考国脉集团业务探索的基础上，围绕政府供给侧和企业需求侧，创新性地提出了“两度两力”（便捷度、满意度、支撑力、吸引力）模型评价体系。

　　综合国内外的评价体系，可概括为两大类：一类是全要素评价体系，将维度进一步拓展到基础设施建设、市场规模、劳动力市场效率、宏观经济、政治环境等，如世界经济论坛《全球竞争力报告》；另一类是聚焦制度要素评价体系，主要涉及影响企业投资、经营的政务事项与制度内容，比如世界银行《营商环境报告》、国脉《中国营商环境评估报告》和国脉《长三角营商环境报告》。

　　（四）总结与借鉴

　　梳理国内外营商环境评价体系，可发现四点：第一，从评价发起机构来看，涵盖研究院、中央媒体、民间智库等，主要以第三方评价为主。第二，从研究范围来看，从全要素评价到制度要素评价，更加聚焦。第三，从具体评价指标来看，从宏观硬环境评价、宏观软环境评价发展到微观软环境评价。第四，从评价主体来看，从单方面政府供给能力发展到引入市场主体感知，体现以人为本的原则。

　　三、国脉评价理念

　　国脉营商环境评价可总结为五个关键词：以人为本、减成本、数据思维、流程再造、以评促优。“以人为本”是要以需求为导向，将市场主体主观感知引入到营商环境评价体系中；“减成本”是以减成本为目标，重塑职权体系，建立高效协同新机制；“数据思维”是强调要用数据赋能营商环境建设，赋能数字经济发展；“流程再造”是要以“一网通办”为核心载体，实现数据和业务的深度融合；“以评促优”是评价要有延续性，要经过初评、优化和复评，持续来优化营商环境，形成闭环体系。

　　下面主要就“数据思维”和“一网通办”两点与大家交流。

　　（一）“数据思维”

　　“数据思维”主要从两方面展开。

　　第一，数字经济和营商环境。众所周知，目前处于数字经济为主的时代，杭州、北京、山东、天津、上海…各地都在布局数字经济，来持续优化营商环境。数字经济发展需要一流的营商环境。数字经济发展对外部资源依赖少、对营商环境极其敏感；另一方面，数字经济好坏也是营商环境好坏的一个标志。怎么样通过布局数字经济优化营商环境，通过优化营商环境助推数字经济发展，需要大家深思。

　　第二，数据赋能和营商环境。大家都知道数字经济的核心内容和重要驱动力是数据。怎么通过数据来赋能营商环境建设，助推数字经济发展呢？这里主要交流两点：

　　1、数据助力政府提效。目前，在评价各地营商环境时发现，许多地方都在做流程再造，但是出现一些问题，没有实现业务和数据的深度融合，数据在政府效能方面没有发挥应有的作用。主要有两个问题：一是没有重视数据最小颗粒度，只有把数据做到最小颗粒度，才能进行有效的重组及应用；二是重构没有按照数据逻辑进行资源重组与优化，而是沿用传统的业务逻辑、秩序、规章。比如要做“一表汇”，不是简单的将办事多张表叠加，而是要做到字段级别的去重、删除。

　　2、数字经济时代政府数据角色转换。关于政府数据角色的转换，想跟大家说一个数据，目前根据研究，80%的数据掌握在政府手里。同时评价时发现，政府内部的数据共享非常难，何谈外部呢？过去，政府主要任务是收集数据、管理系统、保障低层次运维，今天政府要做数据资源管理、挖掘、开放和应用。政府角色从一个系统的保障者逐渐成为数据开放的运维者。

　　（二）“一网通办”

　　国务院发布的《优化营商环境条例》第三十七条提到，“国家加快建设全国一体化在线政务服务平台，推动政务服务事项在全国范围内实现‘一网通办’”。国脉以国务院思想为指导，开发了“一网通办2.0核心支撑系统”。“一网通办2.0核心支撑系统”架构是按照“最小颗粒化-数源标准化-数据共享化-组织协同化-业务融合化”的实施路径和推进方式而搭建，是国脉通过总结地方营商环境评价和政务服务评价实践而形成，同时也是国脉营商环境评价核心理念的体现。

　　管治类架构对应到我们的评价理念是数据管治，有没有建立数据的权责体系，有没有数据治理体系，建立标准体系、管理体系，实施动态考核评估？基础数据架构对应到我们的评价理念是数据采集和分类，有没有采集数据、汇集数据、按照政府数据、主题数据、行业数据进行有效分类？数据层架构对应到我们的评价理念是数据共享与交换，有没有普查目前我们的数据资产、建立数据目录、实现供需认责、共享交换呢?业务层架构对应到我们的评价理念是数据与业务的融合，有没有实现深度融合，真正意义上做到业务优化与流程再造。最后，大家可以发现，从管治到采集与分类，到共享与交换，到业务深度融合，是层层递进的评价体系

　　四、国脉评价实践

　　（一）评价六步走战略

　　评价主要分六步走：

　　第一，评价体系定位主要包括政策评价、要素聚焦评价和综合评价三类。不同的定位，不同的指标体系。

　　第二，评价选取角度要融合政府供给侧和企业需求侧。

　　第三，评价指标构成包括基础性指标、发展性指标和创新性指标。基础性指标主要考核“有无”；发展性指标主要考核“程度”；创新性指标主要考核“创新”。根据不同地区营商环境所处阶段，三类指标权重不同。

　　第四，评价思路包括数据思维（定性指标定量化）、整合思维（指标要成体系）和创新思维。

　　第五，评价原则遵循“八原则”：体系性、政策性、科学性、引导性原则，要引导营商环境发展方向；客观性、代表性原则，要代表先进地区特征；可操作性、延续性原则，要求根据评价阶段微调指标体系。

　　第六，评价可持续要求国脉通过初评、优化、复评助力被评价方持续优化营商环境。

　　（二）国脉评价实践一——长三角营商环境评价

　　长三角营商环境评价体系，基于“两度两力”（便捷度、满意度、吸引力、支撑力）模型出发，构建了由4项一级指标和17项二级指标组成的指标体系。便捷度衡量在企业生命周期中办理事项便捷情况，参考世行发改委的指标体系；满意度衡量企业在办事过程中的整体感受，主要考察办事流程、信息反馈、人身安全的满意度；吸引力体现长三角营商特色的条件综合，即开放、协同、人才、创新；支撑力衡量营商环境建设的保障措施。包括政策保障，法治保障等，是完善营商环境建设的重要力量。

　　（三）国脉评价实践二——一流政务营商环境评价

　　国脉基于四大公共政府改革理论（整体政府、数字政府、无缝隙政府、服务型政府），研究分析新加坡、香港、浙江省、广东省等优化营商环境先进地区的案例，总结了一流政务营商环境的特征：第一是要以人为本，坚持顾客导向，注重服务，满足企业不断增长的公共需求；第二是重视政府自身组织架构建设，采用集成协同的管理模式；第三是利用信息技术整合政府内部资源，为公众提供无缝隙服务；第四是由过去的政府单方面服务供给模式，转变为多元参与共建共享。

　　在总结特征基础上，我们构建了由5项一级指标，政务服务便捷度、政务服务完备度、电子政务成熟度、多元主体参与度、政务服务“好差评”的一流政务营商环境评价体系。政务服务便捷度，集中体现高效便捷的特性，完备度和好差评，集中体现亲商安商特性、电子政务成熟度，集中体现集成协同特性，最后，多元主体参与度集中体现共建共享特性。

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　　附：国脉“一网通办”核心支撑系统（GDBOS），助力数字政府建设

　　数字政府2.0操作系统、政务数据体系2.0基础标配、政务服务一体化升级方案。又名“政府数据业务操作系统”（GDBOS）, 是基于国家有关政策要求、各地实践经验、数据体系理论、微服务技术架构，围绕“大数据、大系统、大平台”融合一体思路，为各地数字政府升级而量身打造的一套作业平台。运用数据体系、标准治理、业务再造、组织进化等工具和方式，可从结构、标准、模块架构上对当前政务服务平台体系进行优化、重组和升级。有效适配部委、省、市、县（区）不同层次需求，支撑数据整合共享、政务流程再造和服务模式升级，全面提升政务服务能力，夯实数字政府基础，为国家治理能力现代化提供重要支撑。

　　依托"产品+数据+标准"框架，构建"标准支撑、数据体系、业务再造、数据治理、管理赋能"五大体系，无缝衔接既有业务系统，有效驱动政务服务整体运作：①落脚在“办成”，把政务数据归集到一个功能性平台，企业和群众只进一扇门就能办成不同领域事项；②综合提升政府政务服务、数据整合与治理能力，并最终实现数字化转型升级与智慧组织进化。

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