导读：
大数据开启了重大时代转型，引发了生活、工作与思维的大变革。在新四化同步发展的经济新常态下，大数据契合了当下我国城市群建设的新要求，成为推动城市群建设的智慧引擎。电子政务、智慧城市以及相关法制建设不断跟进发展，为大数据嵌入城市群建设奠定了现实之基。但大数据意识淡薄、大数据人才缺乏及信息孤岛现象，成为大数据时代城市群协同共建的现实掣肘因素。推进大数据环境下城市群的空间联系和整合发展，需政府通过顶层设计与发展战略规划，与多元行动主体协同构建大数据联盟与大数据系统，推进智慧城市群协同建设。
城市群这种城镇密集区的高级形态愈来愈成为产业和经济竞争的重要平台[1]，通过聚合碎片化、发展不均衡的城市“分子”，能产生城市基础设施、公共服务和产业聚集“化学反应”，进而释放出协同发展的巨大“正能量”。透视城市群发展现状，我国城市群建设存在结构性、制度性问题。无疑，大数据技术的应用及以大数据为核心的新变革，为破解城市群建设的结构性、制度性问题提供了新契机，使城市群建设更符合时代福音，走向智慧化，推进一体化发展。在理论研究方面，中国学界对城市群的研究始于20世纪80年代初，根据不同时期的研究重点，大致可将其划分为3个阶段。第一阶段是20世纪80年代前期至90年代初的起步期，这段时期偏重于城市群的概念辨析、类型特征、形成机制及发展趋势等议题；第二阶段是20世纪90年代的渐进期，研究重点从前一阶段的基础性研究转向了城市群空间的演变与规划研究；第三阶段从2000年至今，城市群的研究领域不断拓展，研究内容涉及城市群发展的产业规划、空间布局、总体战略及管理机制等方面。但在新常态的发展背景下，城市群研究在以大数据为核心的整合改革方面存在着明显的不足。
一、邂逅大数据：大数据与城市群建设的耦合性
早在1980年，著名未来学家阿尔文·托夫勒便在《第三次浪潮》一书中，将大数据热情地赞颂为“第三次浪潮的华彩乐章”。[2]今天，大数据这一乐章正向人类生活的各个领域“汹涌而来”，引发人类生活、工作和思维的大变革。从全球竞争的角度来看，21世纪参与国际竞争和分工的基本单位是以中心城市为核心的大城市群，其内部的分工、合作和竞争状况对地区与国家经济持续稳定发展具有重大意义，还将成为赢得全球经济一体化下国际竞争的关键所在。在移动互联网与大数据紧密结合的时代，城市群建设能否有效契合与响应时代特征？
（一）大数据契合城市群整体发展
目前，学界对“大数据”（bigdata）的释义多是从技术与描述层面阐述，美国麦肯锡全球研究院在2011年5月发布的《大数据：未来创新、竞争、生产力的指向标》认为，“大数据指的是大小超出常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集”。[3]当前比较有代表性的观点认为，大数据是指“那些大小已经超出了传统意义上的尺度，一般的软件工具难以捕捉、存储、管理和分析的数据”。[4]实质上，大数据主要是指互联网、物联网、云计算的逻辑整合，形成一种新的价值观、治理结构与决策方式，以至于有人称之为“智慧工程”[5]。城市群指的是“在特定地域范围内，具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市（包括小集镇）所共同构成一个相对完整的城市群区”[6]。城市群作为庞杂繁复的系统组成的综合体，云计算则使互联网与物联网的海量数据具有可能的存储、挖掘、整理等全样本的计算能力，[4]正契合城市群产生的海量数据信息处理要求，按照需求合理地对区域空间内的资源进行切割、调配和整合。城市群的形成机制主要在于该群体的内聚力所产生的吸引集聚功能和辐射力所产生的扩散辐射功能。[7]显然，在内涵语意与核心作用上，大数据与城市群存在内在的一致性与契合性。
（二）大数据是城市群的智慧引擎
大数据的触角遍及城市群建设的各个方面，可以有效推动城市群建设从“经验建设”向“科学建设”转变。大数据的“智慧”为城市群建设提供强大的科学决策支持，推动城市群向更加智慧的目标迈进。在交通管理方面，随着区域一体化进程的加快，人、车、路的矛盾日益加剧，尤其是交通拥堵成为广大乘车族的“痛苦指数”。为提高区域内居民的幸福感，交通公共管理者通过将信息技术应用于城市公共交通管理系统，可以有效利用大数据技术实现对道路交通信息的实时监测与挖掘，为交通的良性运转提供科学的决策依据，实现大数据式治堵。在环境保护方面，借助于大数据采集技术，可为环境整治方案的设计提供数据参考，并通过大数据分析技术实时监测环境整治效果，动态更新整治方案，从而提升环境整治的效率与效果。在医疗卫生方面，公共医疗卫生部门通过采集来的数据，不仅能快速检测传染疾病爆发的征兆，在疾病扩散前及时切断疾病的传播路线，还能精准识别医疗欺诈行为，降低虚假公共医疗开支。总之，通过对大数据的挖掘，能够实现城市群内与民生密切相关的各个领域的“智慧化”，提高城市群内居民的生活品质，将极大地拓展民众生活空间，带动相关产业的整体发展，从而使大数据成为经济转型、产业升级、城市群一体化提升的新引擎。
二、直面大数据：大数据时代我国城市群的建设现实
自20世纪80年代以来，我国区域经济发展的一个显著特征是出现了城市集群互动发展的趋势，已初步形成了长三角、珠三角、京津冀环渤海湾三个相对成熟的城市群。[8]国家“十二五”规划纲要提出：“加快建设宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，推动信息化和工业化深度融合，推进经济社会各领域信息化。”在大数据时代，我国城市群建设是如何响应时代与国家政策号角的？
（一）大数据时代我国城市群建设的已有积累
⒈电子政务服务体系飞快发展，初步搭建智慧城市群建设平台
城市群内开展府际合作是以政务信息公开进而实现政务信息化为现实基础的，这就要求在城市群建设进程中注重电子政务服务体系的建设。原因不仅在于政府作为国家信息资源的最大拥有者，更在于大数据时代政府信息公开是必然趋势。我国政务信息化建设经历了从单机到联网、从分散到集成、从办公自动化到政务信息化三个发展阶段，已初步实现了各级政府之间、政府各部门之间以及“条”“块”之间的无缝隙对接。统计显示，目前我国中央国家机关各单位政务信息化覆盖率已达到100%，地区省市一级政府核心业务信息化覆盖率也普遍达到80%以上，区县一级政府核心业务覆盖率达到50%以上。[9]此外，如国家人口数据库、工商系统企业法人数据库、民政部门社团机构基本数据库、国家统计数据库、国家空间地理系统数据库等重要的数据库也已基本建成。[10]政府天然地占据着信息掌控的制高点，电子政务服务体系的建设不仅会促进信息在城市群内快捷传播与流通，还能以其权威性挖掘扩大社会信息资源的效用。
⒉智慧城市建设方兴未艾，大数据的应用与推介正当其时
在国家层面，2013年8月，国务院办公厅公布的《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，对我国智慧城市建设起到关键性推动作用；2014年3月16日，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合；2014年8月27日，国家发改委、工信部等八部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，提出到2020年建成一批特色鲜明的智慧城市，大幅增强其凝聚和辐射带动作用。在地方层面，广东省在2012年提出力争到2020年基本建成“智慧广东”[11]。2013年，上海市科委提出，计划三年内在具有大数据基础的领域探索交互共享、一体化的服务模式，建设大数据公共服务平台。[12]浙江省交通厅则计划将大数据引入交通管理，实现交通信息管理现代化。[13]通过政策矩阵与落地政策，全国智慧城市试点已覆盖东、中、西部各个地区。在智慧城市的实践过程中，云计算、泛在网、数据中心成为新一代的基础设施，大数据作为基础性制度嵌入到城市发展的各个方面。
⒊相关法制建设逐步跟进，大数据环境下信息安全法制化
网络虚拟空间所表现出的行为本质上是现实世界活动的延伸，作为规范人们活动的法律法规也应该适用于网络空间。随着网络信息化的快速发展，信息安全事件也如井喷般跟随。2011年底，仅中国国家互联网应急中心通过公开渠道就收集到26个疑似泄露的数据库，涉及账号与密码2.78亿条。如何实现信息安全与促进信息安全法制化被提上议程。2012年12月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《关于加强网络信息保护的决定》将“个人信息保护”首次提升到“法律”规范层面，是我国公民个人信息保护法律体系的重大突破。据统计，目前我国颁布和施行的相关法规高达100多件，其中法律有10多件，行政法规有20多件，部门规章有40多件，地方性法规有50多件。[14]这些法律法规涉及网络安全、网络信息服务与管理、网络著作权保护、个人信息保护、网络侵权以及预防和惩治网络犯罪等多个层面，[10]构成了大数据时代城市群建设法律制度的整体性框架。
（二）大数据时代我国城市群建设的现实遗憾
⒈大数据意识相对薄弱，城市群建设的数据挖掘能力受制
城市群一体化进程要以共建主体自觉主动掌握相关数据为前提，然而，由于数据文化的长期缺乏，数据的收集、储存、挖掘、使用的意识比较淡薄。2006年，卫生部制定了第一套最小标准数据集，比美国晚了33年；2006年，国家统计局正式成立了社情民意调查中心，比美国晚了66年；自2010年起物联网技术开始在铁道部、交通部得到应用，比美国晚了48年。[15]我国并不缺乏可供收集的数据，而是缺乏数据意识。截至2013年12月底，我国互联网普及率攀升至45.8%，已远远高于23.8%的全球平均水平。[16]截至2014年1月，我国拥有6.18亿的互联网用户，手机用户达到12.35亿，远远高出世界其他国家的水平。[16]在2013年四川雅安地震期间，正是囿于当地政府部门对居民数量、居住地等信息和数据的研判和利用能力，结果直接导致救灾物资调配过程中出现不合理现象，引发一些村民和政府间的冲突。[17]大数据观念不足的一个重要原因在于长期以来政府习惯于依赖经验决策，缺乏用数据说话的意识。城市政府的“属地意识”则阻碍城市群内的数据共享，进一步抑制了城市群共建的数据挖掘能力。
⒉信息孤岛问题较明显，城市群建设中关联数据共享受阻
条块分割的行政体制壁垒阻碍数据在城市间传递的同时，也造成城市群内部相关数据传播的孤岛效应。信息孤岛，简言之就是相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换，以及信息与业务流程和应用相互脱节的计算机应用系统。[18]其主要原因在于政府部门缺乏顶层设计与整体发展战略，致使数据系统的建构与运行难以兼容。2002年8月5日，中办发17号文件转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》，提出实施“十二金”工程以提升我国电子政务发展水平，但信息孤岛现象在我国政府信息系统之间普遍存在。全球电子政务发展指数（EGDI）显示，我国EGDI排名从2003年的第74位升至2005年的第57位，2012年跌至第78位。[15]此外，在地方政府缺乏数据共享意识与无法摆脱“数据小农意识”的情形下，城市群建设过程中“信息孤岛”现象会不断涌现。要利用大数据助推城市群建设，就必须解决不同城市间数据库兼容问题，打破数据壁垒。
⒊专业人才滞后于需求，城市群建设的数据分析能力受限
数据仓库、数据挖掘的开展是一个多专家合作的过程，要求相关人员既熟悉本单位业务和需求，具备相关专业知识和经验，同时又了解大数据技术。[19]根据麦肯锡全球学会（McKinseyGlobalInstitute）的相关数据，到2015年，全球新增440万个与大数据相关的工作岗位，且会有25%的机构设立首席数据官职位，而这其中有190万个工作岗位将在美国。目前，全球拥有大数据技能的专业人员严重短缺，只有1/3新的相关岗位能够雇佣到人员。[20]大数据的特征要求专业人才能综合掌控数学、统计学、数据分析、语言处理、机器学习等多方面的知识，而我国政府部门以管理型人员为主，非大数据专业技术人员，难以结合城市群建设的客观背景作出专业的数据研判与数据应用，不仅导致了数据价值无法得以彰显，还给城市群一体化建设带来现实阻滞。
三、应对大数据：大数据时代城市群协同共建的对策建议
习近平总书记曾经深刻地指出：“只有立足于时代去解决特定的时代问题，才能推动这个时代的社会进步；只有立足于时代去倾听这些特定的时代声音，才能吹响促进社会和谐的时代号角。”大数据时代的城市群建设应以全新的大数据思维考虑问题，要通过大数据、物联网、云计算等搭建一个智慧平台，使城市群协调有序建设，域内有限资源得以优化合理配置。
（一）树立数据意识，强化大数据在城市群建设中地位的认知
城市群建设要求经济发展、产业布局、交通运输等方面形成优势互补，大数据则是实现目标的关键。“虽然走向多元主体合作的城市治理，有利于从治理结构上根本性地提高中国城市的发展质量，但中国的基本国情和城市的发展特征决定了政府始终是治理结构中最主要的力量”[21]。政府机构应以政策号召为契机，树立大数据理念与强化大数据意识，积极推进政府信息公开的同时整合不同渠道数据资源，形成以数据支撑的城市群建设。从利益视角来看，城市群是利益的综合，利益取向势必导致城市群主体的多元化，这就要求不断提高多元参与主体的数据涵养，提高全社会对大数据的认识，增强全社会的数据收集、挖掘、分析等意识，提升全社会信息道德水平，从而汇聚社会各方的力量，为将大数据嵌入城市群建设创造良好社会环境和舆论氛围。
（二）加强顶层设计，形成利于大数据嵌入城市群的制度环境
大数据不仅是一场技术革命，也是一场观念的变革，要从顶层设计规划大数据环境下的城市群建设，建立信息化工作领导小组负责统筹规划、组织实施区域内大数据战略，出台大数据技术、协议、标准等规范，从而形成“标准数据”或“通用数据”，同时利用电子政务系统和互联网建立统一的信息共享平台，解决跨部门、跨系统、跨区域信息资源共享难题，打破数据壁垒实现数据共享与流动，实现域内各单元均衡占有大数据，避免数据孤岛与数据鸿沟。区域内城市政府要进一步推进信息公开性与透明性进程，组建“开放政府联盟”，允许社会与公众进行数据访问，保证社会与公众能自由获取与使用数据资源。为确保大数据政策落地，要建立健全相关法律法规作为智慧城市群建设奠定制度基础。
（三）实行政府购买，充分发挥出社会组织和公民的参与效能
通过政府购买社会组织服务的方式将原来由政府直接承担的部分服务职能和事项转移到社会组织身上，是当前世界各国政府职能转变和培育社会组织的共同趋势。通过市场化的运用，政府在向社会组织购买数据时既给社会组织存在与发展的市场空间，也通过政府数据公开促进数据在政府、市场、社会及公民间自由流动，实现数据资源的合理配置，从而释放大数据的红利。大数据使得外包、内包等灵活的组织方式大显身手，推进城市群政府从条块分割、相对封闭的行政体制向开放、协同、合作迈进。通过“数据众包”模式，促进政府管治模式向协同共治模式转变，既拓展了公民参与公共服务供给的渠道，又进一步打开了政府听民意、知民意的政策之窗，有利于培养与发挥社会组织与公民的志愿精神与诚信品格，进而促进城市群内形成互信的区域文化，从而推进城市间的横向融合。
（四）强化技术升级，构建区域一体化大数据治理与服务平台
大数据时代推进城市群建设，就涉及到关联规则的挖掘、集成学习、遗传算法、神经网络、预测模型、模式识别、回归统计、时间序列分析、关联规则分析、聚类分析等多个领域的技术。[10]具体包括：“机器学习、统计分析、可视数据分析、时空轨迹分析、社交网络分析、智能图像/视频分析、情感与舆情分析。”[22]构建区域一体化大数据治理与服务平台，就要建设大数据基础设施，加快推进4G网络与无线宽带城市群建设，大力推进互联网骨干网和城域网建设，积极推进城市群内云计算数据中心发展，探索跨区域共建共享机制和模式。通过集成运用大数据、云计算、物联网、移动互联网技术，构建集约化的城市群综合信息平台，推进基础信息数据集中采集、多方利用，逐步实现公共服务事项和社会信息服务全人群覆盖、全口径集成、全区域通办，推进城市群建设向智慧化迈进。
（五）发展新型产业，奠定城市群协同共建的大数据产业基础
培育大数据产业需要政府优化产业布局，打造大数据产业链，围绕数据产生与收集、组织与管理、分析与发现、应用与服务全流程，从硬件、软件、终端、内容、服务全面打造大数据产业生态体系，推进城市间的分工与协作。由于大数据产业是技术密集型产业，只有发挥好大数据价值将其转化为生产力的企业才有强劲的竞争力，需要整合城市群内的政府、社会、市场等资源，培育以市场为导向的政、产、学、研相结合的大数据创新体系，构建起连接各个城市的上下游良性互动的产业链条。推进大数据产业健康持续发展，夯实城市群的产业基础，还需政府出台相关的产业政策予以积极支持，建立起以政府投入为引导、企业投入为主体和充分运用社会资金的投融资体系，健全高新技术风险投资机制，发挥政府税收优惠政策的支持作用。
（六）推行政校合作，培育向城市群建设提供技术支撑的人才
大数据最关键的部分是数据分析与挖掘数据价值，要获得这些有价值的数据，就需要有大量的数据科学家。[10]培育面向城市群建设的大数据人才，除了要综合掌控数学、统计学、数据分析、自然语言处理的技能和行业相关的知识，还应对公共管理、公共服务、城市规划等领域的知识有科学的认识与敏感性。目前，国内百度、阿里巴巴等企业已与高等院校联合培养大数据专业的工程硕士，但面向城市建设领域的大数据人才培养尚未出现。因而，可以在科教兴国、人才强国战略的支持下，在高等院校设立大数据专业方向与学位点，开设大数据相关课程。通过走“政校合作”培育面向城市群建设的大数据人才，可以造就出一批政治素质过硬、专业技能谙熟的复合型人才。
四、结语
“大数据时代的数据资源和技术资源广泛散布于政府、市场、社会三个子系统中，以结构化数据为主的行业内数据资源（包括业务数据和调查数据两大类）、以半结构化数据为主的物联网数据资源和以非结构化数据为主的互联网数据资源，弥散分布在政府、市场与社会中，市场和社会更是在大数据技术方面占据优势地位。”[15]推进城市群协同共建就蕴含了对政府、市场、社会资源的依赖结构，将大数据技术嵌入城市群建设正是捋顺政府、市场与社会关系及其角色作用的体现。即政府主导是城市群协同共建的关键所在，市场运作是城市群协同共建的必然要求，社会参与是城市群协同共建的基本保障。总之，城市群的协同共建不仅需要政府的顶层设计来保驾护航，还需政府以及社会多元主体的协同参与，共同建构大数据联盟与大数据系统，形成城市群协同共建的合力，推进智慧城市群建设。
*基金项目：
国家留学基金资助与华中师范大学优秀博士学位论文培育计划项目“乡城移民社会融合问题治理研究”（项目编号：2016YBZZ012）。
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