研究 | 大数据与“五位一体”的国家战略应用布局

导读：作为一类国家基础性战略资源，大数据逐步融入经济、政治、文化、社会、生态建设，集成共享各领域数据资源汇集成大数据池。因此，基于国家战略全局融合大数据技术，促进我国全面发展显得至关重要。基于大数据资源观和“五位一体”的国家战略布局观，从需求侧和供给侧两个方面分析和构建大数据资源配置机制，重点分析《促进大数据发展行动纲要》中所列示的10项大数据工程布局的合理性、实施要点以及典型案例，指出通过大数据工程在经济、政治、文化、社会和生态领域的布局，最终实现构建经济运行新机制、国家治理新模式、文化传播新平台、民生服务新体系以及创新生态文明建设的目标。  

一、大数据与国家战略  

大数据，不仅被盛赞为“第三次浪潮的华彩乐章”，而且近年来在学术界和产业界受到持续关注。在国家层面，大数据上升为国家战略已成为国际共识。2012年3月29日，美国奥巴马政府发布了《大数据研究和发展倡议》，推动大数据技术在科学研究、环境、生物医学等领域的应用；2012年，印度实行国家数据共享和开放政策，促进政府数据共享共用；2013年2月，法国政府发布《数字化路线图》；2013年，俄罗斯发布《2018年前信息技术产业发展规划》；2013年6月，日本发布《创建最尖端IT国家宣言》；2013年8月12日，英国政府发布《英国农业技术战略》，投资重点锁定大数据；德国通过带宽建设和制定《联邦数据保护法》为大数据的发展提供前提条件；2013年8月，澳大利亚政府信息管理办公室发布了公共服务大数据战略；而在我国，从创新驱动发展战略到《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》提出支持海量数据存储、处理技术的研发与产业化，再到《物联网“十二五”发展规划》中将信息处理技术列为4项关键技术创新工程之一，2015年9月，国务院又下发《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《行动纲要》），视大数据为一项重要的国家战略资源。  

总的来说，发达国家推行大数据战略的特点主要是站位高、合力推进，突出重点、巨额投入，整合数据、加强公共基础平台建设，应用拉动、加快发展。在我国，地方大数据战略上升为国家大数据战略，广东、上海、贵州大数据战略规划中包含了基础建设、研发支持和数据共享3个方面的内容，而其他省份的战略规划主要是基于GDP导向的基础设施建设；国家层面的《行动纲要》基于国家大数据发展战略全局，提出了我国大数据发展的顶层设计，是迄今为止我国促进大数据发展的第一份权威性、系统性文件，也是指导我国未来大数据发展的纲领性文件。目前关于大数据战略应用层面的研究，诸多学者主要是基于经济、政治、社会等某一领域或某一具体问题进行研究，甚至细化到某一行业或企业大数据战略实施纲要、目标、任务、计划和保障措施等，而站在国家战略高度，统筹规划社会主义建设各层面的研究较少。笔者将党的十八大中的“五位一体”总体布局与大数据战略进行融合，从“五位一体”与“大数据资源配置”的视角对《行动纲要》进行政策解读，构建基于“五位一体”的国家大数据战略应用布局，既保证了一定的战略高度，又确保了战略实施的可操作性，融入国家建设的方方面面，实现国家大数据战略在“五位”建设中的真正应用。  

二、大数据与国家战略应用布局的基本框架  

（一）大数据战略资源观  

基于管理视角，大数据是一类能够反映物质世界和精神世界运动状态及其变化的信息资源，它具有复杂性、决策有用性、高速增长性、价值稀疏性和可重复开采性，具有多种潜在价值。基于国家治理视角，大数据是一类国家基础性战略资源，对产业链发展、经济运行机制、国家治理模式、文化及社会生活方式等方面产生重大影响。国家可以通过大数据技术集成共享分布在社会主义建设各领域的数据资源，汇集成“大数据池”，即大数据的“中枢神经”，通过二次开发可形成“智慧的大脑”或产生“智慧+”效应。为实现这一目标，需优化配置大数据资源，形成合理的战略布局。  

为有效配置大数据资源并充分发挥其潜在价值，从管理视角应该解决大数据资源的获取、处理方法、应用方式、所有权和使用权、大数据产业链、政策和法规等问题。从国家层面配置大数据资源，即制定大数据发展战略一般包括发展形势与环境、战略方针与目标、战略任务与重点、战略支撑与保障，《行动纲要》恰好给出了未来大数据发展的指导思想、总体目标、战略任务和政策机制，但它并未给出清晰的战略应用布局，这可能会导致执行者在政策执行过程中因缺乏整体的战略应用布局框架而使执行效果和效率有所降低。  

《行动纲要》列出的10项大数据工程顺应了国家供给侧改革的趋势，借用大数据增量改革促存量调整，以大数据供给优先的发展模式，以创新驱动为主导，匹配和适应大数据需求侧的变化，形成“创新、协调、绿色、开放、共享”的战略格局。为形成这一格局，就必须将大数据供给侧与需求侧相匹配，合理地布局大数据资源，使其融于社会主义建设体系中。因此，笔者首先从党的十八大报告中抽离出“五位一体”的国家战略总体布局内涵及逻辑关系，然后基于资源配置的需求侧和供给侧分析，从当前“五位”建设与大数据融合需求出发，分析《行动纲要》中提到的大数据工程供给的合理性、实施要点和实施机制。  

（二）“五位一体”的国家战略应用布局  

总体布局是中国共产党站在全局角度，实事求是，与时俱进，依据现有国情和时代变化，对中国特色社会主义事业的全面进步作出的宏观战略性工作部署。在“五位一体”总布局中，经济建设是根本，是物质基础，主要包括经济体制改革、经济发展方式、经济结构调整、城乡发展一体化和建设开放性经济等；政治建设是保证，是权力基础，主要包括民主法治建设、信息公开与共享、行政体制改革、监管体系建设以及发展爱国统一战线等；文化建设是社会主义建设的灵魂，主要包括文化体制改革、社会主义核心价值观建设、以德治国、文化事业与文化产业、文化生活等；社会建设是条件，主要包括社会治理和公共服务（教育、就业、医疗、社会保障）等；生态建设是基础，生态系统不仅是人类赖以生存和发展的自然基础，而且将融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程。  

“五位一体”的总体布局基于国家战略高度，是中国共产党长期以来在中国特色社会主义实践探索中形成的创新成果，任何国家级战略部署都脱离不了这个总框架。从“五位一体”的国家战略高度出发，依据《行动纲要》中的战略任务，可以形成“五位一体”的国家大数据战略应用布局。  

（三）大数据与“五位一体”的国家战略应用布局  

基于“五位一体”的国家大数据战略应用布局，实施国家大数据战略任务，应坚持需求为导向，融大数据与“五位”建设为一体，统筹谋划，突出重点，凝聚全社会共识，稳步实现，主要包括：（1）实施经济大数据战略，构建经济运行新机制；（2）实施政治大数据战略，构建国家治理新模式；（3）实施文化大数据战略，构建文化传播新平台；（4）实施社会大数据战略，构建民生服务新体系；（5）实施生态大数据战略，实现创新生态文明建设。  

三、基于“五位一体”的国家大数据战略应用布局  

结合上文给出的大数据与国家战略应用布局框架，我们于2016年实地走访贵州大数据综合试验区、重庆仙桃数据谷、芜湖大数据产业园等园区企业，总结出大数据与国家战略布局相融合的运行机制及实施要点。  

（一）实施经济大数据战略，构建经济运行新机制  

为实现构建经济发展新机制的目标，主要从大数据与传统产业融合提升机制、大数据产业自身发展机制两个方面进行。传统产业发展遇到瓶颈，在步入经济新常态背景下，大数据与传统产业相融合，发展传统产业大数据需求迫切，为满足经济大数据需求，《行动纲要》提出国家将实施一系列经济方面的大数据工程，可将其概括为大数据与传统产业的融合工程、大数据产业自身发展工程。  

1.工业和新兴产业大数据工程  

《行动纲要》指出，工业和新兴产业大数据工程包括工业大数据应用、服务业大数据应用、数据应用新业态、电子商务大数据应用4个方面。可以认为，实施和推进工业和新兴产业大数据工程的要点在于：（1）工业大数据可以促进制造业转型升级，实现制造业到智造业的转变；（2）服务业大数据应用在于利用大数据资源，在产品定位、营销、服务质量、个性服务等方面创新商业模式；（3）大数据突破空间限制，跨行业、跨领域与传统产业融合和协同创新，大力培育互联网金融、数据影视、数据材料等新业态；（4）电子商务大数据应用在于电商大数据资源的获取和分析利用能力。  

2.现代农业大数据工程  

配合“三农”战略，统筹优化城乡建设发展，大数据与现代农业相融合，主要体现为：（1）运用大数据资源构建农业农村大数据应用服务平台，为农民生产生活提供综合、高效、便捷的信息服务，缩小城乡数字鸿沟，促进城乡发展一体化；（2）构建农业资源要素数据共享平台，建立和完善农业资源要素数据采集、运算、查询、监测、分析体系，如构建农村超市购货平台，在供应商、农村超市间搭建网上购货渠道，实现资源的优化配置；（3）建立农产品全生命周期的大数据共享机制，为利益相关者提供农产品质量安全信息服务。  

3.万众创新大数据工程  

《行动纲要》指出，服务国家创新驱动发展战略，形成大数据驱动型的创新模式，实施万众创新大数据工程主要包括大数据的创新应用、大数据创新服务、科学大数据应用服务中心，以及知识服务大数据应用4个方面。如运用大数据进行科学数据挖掘和可视化，为科研管理提供支持；通过国家科技报告服务系统等实现科研成果大数据的共享。  

4.大数据关键技术及产品研发与产业化工程  

《行动纲要》指出，大数据核心技术体系主要包括海量数据存储、数据清洗、数据分析挖掘、数据可视化、信息安全与隐私保护等领域关键技术。大数据融合各个学科，若要推进大数据与传统产业的深度融合以及自身的快速发展，首先，应加强大数据基础研究，形成数据科学体系以及对其关键技术进行攻关，如各高校成立大数据学院或大数据研究院；其次，应加强大数据硬件、软件等关键核心技术基础产品的研发，突破关键环节技术瓶颈，形成较为健全的大数据产品体系；再次，由点到面，通过发展一批与重点领域业务流程及数据应用需求深度融合的大数据解决方案，以提升大数据技术的综合服务能力，如重点培育大数据企业。  

5.大数据产业支撑能力提升工程  

大数据产业属于技术密集型产业。从广义上讲，完整的大数据产业链应包括大数据的产生、采集、存储、信息处理与应用等诸多环节；狭义的产业链也应包括大数据的组织与管理、分析与发现、应用与服务等环节，整个产业链既包括存储设备、运算设备、一体机等硬件，也包括数据库、数据挖掘、数据可视化等相关软件，以及系统集成等信息服务。此外，应形成面向大数据相关领域的公共服务平台和统一的中小微企业公共服务大数据平台，如芜湖市的“易企网”，实现了全市所有行政权力和公共服务事项的网上办公，便捷了中小微企业办公。  

（二）实施政治大数据战略，构建国家治理新模式  

实施政治大数据战略，基于大数据资源与政治建设融合的需求，可作如下分析：（1）当前在政府数据统筹管理、共享应用、开放进程、数据质量与可用性等方面还存在诸多不足，政府应利用大数据支撑技术打通政府部门间的“信息孤岛”，实现信息资源共享；（2）打造大数据施政平台有利于转变政府职能，推进简政放权进程，把握市场需求和优化市场服务，使宏观调控科学化、商事服务便捷化；（3）大数据时代，国家治理面临着诸多机遇和挑战，应打造大数据施政平台，推进政府治理精准化，提升国家的智慧决策水平；（4）以财务监控为基础，形成包括政务活动数据、公民个人数据、社会传媒数据、公民投资和消费商业数据在内的廉政大数据平台和技术反腐体系，提升国家的腐败防治水平；（5）形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，提升政府决策和风险防范水平，构建法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。  

为实现构建国家治理新模式的目标，满足大数据与政治建设相融合的需求，实施政治大数据战略任务主要包括以下两方面内容：  

1.政府数据资源共享开放工程  

《行动纲要》指出，为推进政府开放共享进程，实施政府数据资源共享开放，首先，应整合政府部分公共数据资源，2017年底前基本形成跨部门的政府数据资源共享共用格局；其次，2018年构建政府数据统一共享交换平台和统一开放平台；再次，2020年底前，在安全保障和隐私保护的前提下，逐步实现关系民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。如芜湖市的“易户网”，构建了包括人口库、地理信息库、法人库、证照库、房屋库、信用库、视频库、权力清单库在内的政府大数据库，实现居民对所需城市信息的及时查询和共享。  

2.精准化政府治理大数据工程  

所谓精准化政府治理大数据工程，不仅包括《行动纲要》中政府治理大数据工程的国家宏观调控决策支持、风险预警、执行监督大数据应用体系与信用信息共享机制和信用信息系统，还应包括大数据舆情监督和技术反腐。如政府可以运用大数据的爬虫技术从互联网中直接抓取社会信用数据，然后运用文本分析技术进行处理，构建有效的社会信用信息系统；或者类似于阿里巴巴所推出的“芝麻评分”系统，建立政府标准的个人信用评分系统，通过共享的政府数据，多维度地对个人信用进行综合评价。  

（三）实施文化大数据战略，构建文化传播新平台  

实施文化大数据战略，基于大数据资源与文化建设融合的需求，可作如下分析：（1）文化代表着一个国家的软实力，建设社会主义文化强国应充分运用大数据传播平台，深化文化体制改革，进一步解放和发展文化生产力，丰富大数据环境下文化内涵、文化形式，创新数据文化，培育和发展文化产业新业态；（2）大数据思维是一种新价值观和新文化，大数据对社会行为、社会规范带来影响的背后势必会影响整个社会价值观的变化，加强社会主义核心价值体系建设和提高公民道德素质应充分运用互联网、大数据等新兴技术，实现线上线下文化双重传播，创造良好的互联网文化氛围，弘扬社会主义核心价值观，促进我国优秀传统文化在国际范围内的传播和继承。  

为实现构建文化传播新平台的目标，满足大数据与文化建设相融合的需求，国家实施文化大数据战略任务主要包括以下两方面内容：  

1.文化产业创新工程  

大数据和互联网在娱乐、体育、大众健身、新闻媒体、出版等文化事业和产业领域有充分的发展空间，应通过大数据服务平台满足不同年龄段群体的个性需求，营造良好的文化氛围，培育和发展新型文化业态。  

2.文化传播大数据平台  

加强文化建设，在当今经济快速发展的时代，显得尤为重要，成为国与国综合实力竞争的重要方面。《行动纲要》指出，弘扬社会主义核心价值观，在青年一代中传播中国传统文化的精髓，应借助大数据和互联网平台，加强数字图书馆、档案馆、博物馆、美术馆和文化馆等公益设施建设，构建文化传播大数据综合服务平台。  

（四）实施社会大数据战略，构建民生服务新体系  

实施社会大数据战略，基于大数据资源与社会建设融合的需求，可作如下分析：（1）和谐社会的构建亟需政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制和形成动态管理、源头管理、应急处置相结合的社会管理体制，而这些都需要大数据、物联网、云计算等新兴信息技术的支撑，不仅需要搭建社会治理技术平台，更需要具备互联网和大数据思维，提升社会治理能力；（2）大数据本身就是一种新的生活方式，各级政府制定的公共政策应重视大数据带来的社会行为、社会规范和社会价值的变革；（3）公共服务涉及关系民生的教育、医疗卫生、交通旅游、社会保障等各个方面，大数据时代使民生服务的普惠化成为必然趋势。  

为实现构建民生服务新体系的目标，满足大数据与社会建设相融合的需求，国家实施社会大数据战略任务主要包括以下两方面内容：  

1.社会治理大数据应用体系  

社会治理大数据应用体系在《行动纲要》中属于政府治理大数据工程的一部分，实际上属于各级政府社会治理的范畴。从《行动纲要》可以看出，大数据与社会治理的融合配合了国家主体功能区规划和区域协调、新型城镇化等重大战略，通过共享与利用各级政府社会治理中产生的各领域数据，实现精准化  

的社会治理，提升各级政府社会治理水平。  

2.公共服务大数据工程  

《行动纲要》中公共服务大数据工程主要涉及医疗健康大数据创新应用、社会保障大数据创新服务模式、教育大数据创新应用、交通旅游大数据创新服务模式等方面。其应用的关键在于传统公共服务数据与互联网、移动互联网、可穿戴设备等数据的汇聚整合，运用最新的信息技术与平台开发各类便民应用。  

（五）实施生态大数据战略，实现创新生态文明建设  

实施生态大数据战略，基于大数据资源与生态建设融合的需求，可作如下分析：（1）借助大数据，应实现经济发展过程中区域资源和要素的统筹协调发展，形成合理的、低碳的、环境友好的产业规划和布局；（2）借助大数据施政平台，在共享开放政府资源的同时，应构造数据型政治新生态，将生态绩效纳入监督考核机制中，并从数据证据支撑环保立法；（3）借助文化传播大数据平台，形成固定的环保知识网络传播途径，培育全民的生态文化价值观；（4）通过社会治理大数据应用平台，通过数据监测和监督以保障公众的环境权益，引导公众形成生态环保的生活方式；（5）借助大数据技术共享开放生态数据，构建舒适健康的生态环境。  

实际上，实施生态大数据战略，一方面，是将生态大数据建设融于经济大数据、政治大数据、文化大数据、社会大数据建设中，探索大数据与传统“五位”建设协同发展的新生态、新模式；另一方面，实施环境生态大数据工程，实现环境、地理、资源、气象、海洋等生态建设直接相关领域的数据向社会公开，并运用数据挖掘与分析，对生态环境进行监控、预测等。如污水处理厂可以通过动态监控屏幕，运用大数据技术刻画全城污水排放管理系统，实现污水处理全过程的信息化动态监控；交警、气象、城市防洪防灾部门等通过数据的实时共享，实现对城市洪涝等自然灾害的监控、防范和整治。  

大数据不仅是一项技术，更是一类新型的战略资源，势必将融入国家经济、政治、社会、文化和生态“五位一体”建设中，助推国家发展战略的贯彻落实。当然，大数据与国家发展战略的融合不是一蹴而就的，需要各行各业的努力，需要循序推进，需要在基础设施建设、网络安全保障、法律规范治理、市场化发展、标准化制定、国际合作、资金支持以及人才支持等方面提供有效的支撑。