随着《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（数据“二十条”）明确提出“推进实施公共数据确权授权机制，加强对公共数据的汇聚共享和开放开发”，截止日前，全国各地开展了多种制度建设、平台建设等实践探索，积累了一定经验。本文针对公共数据授权运营实践中的“两级授权运营”模型探讨，并以福建省为案例从两级授权的形式、运营逻辑以及福建省在公共授权运营方面的典型做法及成效进行介绍。
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一、两级授权运营的表现形式
该模式主要由政府为授权为主体，统一先将公共数据集中授权给国有独资企业（省市级数据集团）运营，一般由该企业负责公共数据平台建设和运营，通过平台进行公共数据汇聚、存储、管理全省/市公共数据资源。
第三方数据使用主体可依据具体使用场景向政府进行授权申请。该模式下政府不仅对公共数据控制力度较强，同时有利于发挥更多市场主体的创新性，规避了领域类数据垄断的可能。
二、福建省公共数据授权运营做法
自2000年，“数字福建”写入福建“十五”计划纲要建议，福建省委和省政府始终把“数字福建”建设作为重大战略工程持续推进，陆续成为国家电子政务综合试点、全国政务信息开放试点、政务信息系统整合共享应用试点和公共数据资源开发利用试点。在此期间，福建以统建共享为导向，建立统一政务网络、信息交换体系和安全体系，实现了设施共享、平台共享、数据共享，奠定了“数字福建”的总体框架。福建公共数据的开发利用在“数字福建”的大背景下，逐步从最初的政府内部共享、开放开发走向授权运营，相关政策、制度、平台以及实践较为成熟。
1、公共数据政策保障起步较早，日趋精细化、精准化。自2010年以来，围绕公共数据共享、开放、授权运营，福建省出台多个政策文件，逐步明确了公共数据资源的权属，政府内部数据共享、社会开放共享的方式方法。虽未针对公共数据授权运营出台专有政策，但在系列政策中，已经就授权运营给出了明确制度和机制，包括创造性提出分级开发、“一模型一评估、一场景一授权”原则、探索有偿服务等。
2023年出台的《福建省公共数据资源开发服务平台管理规则（试行）》和《福建省公共数据资源开发服务平台公共数据开发服务商管理规则（试行）》已经能详细指导数据需求方进行数据资源申请、平台入驻等。
2、以数据开发利用为分界，创新公共数据分级开发利用运营机制。福建省政府于2021年8月设立省大数据集团有限公司，2022年3月设立福建大数据一级开发有限公司，由该公司承担全省公共数据资源一级开发主体，负责省级公共数据汇聚、共享、开放和安全，对政府提供数据共享等服务，对社会提供数据公共服务和数据授权通道服务。二级开发主体通过“一模型一评估、一场景一授权”向数据主管部门申请数据资源，审批通过后由一级开发主体提供数据资源，继而进行开发利用。
3、依托一体化公共数据平台，实现公共数据两级授权运营。省大数据集团按照统建共享原则，牵头建设省一体化公共数据平台，该平台是全省公共数据管理总枢纽、流转总通道和服务总门户，包括公共数据服务门户、公共数据资源统一开放平台、公共数据资源开发服务平台以及公共数据汇聚共享平台。
面向二级数据开发主体的数据申请、授权、数据服务等功能，由公共数据资源开发服务平台提供，该平台由省大数据集团下属省大数据一级开发有限公司负责建设和运营。目前，该平台能够提供隐私计算、数据沙箱等建模工具，且利用区块链技术实现了数据开发利用全流程的溯源监管和可控开放。
4、构建合作伙伴生态体系，强化公共数据价值转化。
一是福建公共数据资源开发服务平台允许公共数据开发方上架第三方模型或产品，向社会提供免费或有偿服务。
二是允许该平台按需接入第三方互联网信息平台和其他领域的社会数据，促进公共数据与社会数据的融合应用。
三是依托福建大数据交易所，不仅为公共数据产品提供交易流通渠道，而且还能进一步融合初级公共数据产品和社会产品。
三、福建省公共数据授权运营取得成效
1、公共数据供给规模广、质量高、效率高。面向数据汇聚，已接入省市近1800个政务信息系统，汇聚700多亿条数据看，基本实现全省政务信息系统的“应接尽接”、公共数据的“应汇尽汇”；面向数据开放，已有6700多个数据集、6500多个数据接口、28亿条数据记录；面向数据授权，涵盖全省160多万家企业、4160多万流动人口信息、1.28亿多本电子证照、2亿多条信用信息等多种类别3000多项71亿多条数据记录和文件。面向数据质量，通过场景化数据治理，对数据进行分类分级，提高公共数据的质量和针对应用场景的可用性。
2、公共数据应用场景较多，社会二级开发主体活力逐渐增加。
一方面，目前由政府主导的公共数据应用场景集中于城市治理、社保认证、入学管理、餐饮监管、医疗救助等场景。
另一方面，通过开发服务平台，可以看到现已有180家数据应用单位、16家公共数据开发服务商入驻，实现了41个场景应用，如莆田数字城市互联网信息服务有限公司的基于多维异源梯联大数据的电梯联动治理、福茶网的福茶茶企入驻真实性核查、交通银行的惠民就医等。
四、思考
目前，类似福建省二级授权模式的公共数据授权运营较少，该类模式下所谓一级开发主体即全资国有数据集团一般能提供从数据供应、数据开发利用、经纪、交易等基本全链条能力，可能会对二级公共数据市场形成较强的垄断效应。
同时公共数据市场上依然存在“只见场景，不见数据”的问题，对二级开发主体认知公共数据、进入公共数据市场造成了一定的阻碍和困难。再者，随着数据授权有偿使用的推广，一级开发主体是否涉及有偿使用、收益收取和分配等环节，也需进一步审慎考虑。
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