自2015年8月国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“数据已成为国家基础性战略资源”八年多来，我国从中央到地方、从理论到实践、从立法到政策等各方面，对数据要素市场化工作开展了大范围、高密度的探索实践。在立法方面，我国已形成《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》三部数据要素相关法律；在顶层设计方面，中共中央、国务院先后发布10多项数据要素相关政策文件，特别是2022年12月发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”），围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建起了数据要素市场的“四梁八柱”；在机构设置方面，国家层面上刚刚成立了国家数据局，各地方也都成立了大数据局等专门管理机构；在实务操作方面，财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》正式实施，国家知识产权局在8个地市启动了数据知识产权试点工作，工信部全面推动DCMM数据治理贯标行动，中国人民银行、农业农村部、工业和信息化部、交通运输部、国家卫健委、自然资源部等行业主管部门从数据标准、安全、共享、应用等方向提出政策规划，全国40多个省市在数据要素确权定价、授权运营、加工生产、流通交易、安全治理等方面都取得了一些成效。
但总体看来，我国在数据要素市场化方面的探索仍处于起步阶段，数据要素在经济和社会发展中所发挥的作用，与我国作为数据量全球第一和数字经济规模全球第二的地位还不相匹配，数据本身的要素提升作用和对其他生产要素的乘数作用还远未发挥出来。究其原因，主要是由于我国在数据要素市场化资源配置过程中，数据权属、流通交易、加工生产、安全监管等方面的关键基础瓶颈还未突破，数据要素推动社会经济发展与保障国家数据安全和个人隐私信息之间的有效结合点和平衡点还未找到，造成持有政府数据的各政府部门、持有公共数据的各单位机构、持有个人用户信息的各平台企业等数据持有者，不愿或不敢将数据拿出来开放、共享、流通和交易，只能沉淀在各政府部门、单位机构和平台企业中，大多数数据都变成无用的信息，只有数据平台企业将这些数据加工成数据产品供自已使用。
数据要素市场化是一个全球性难题。美国、欧盟、英国、日本等其他国家和地区都非常重视，也长期开展了大量理论研究和实践探索。北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）认为，他山之石，可以攻玉，美国在公共数据开放、欧盟在数据空间建设、日本在数字厅机构设置等方面的成功经验，以及欧盟在个人数据内容的宽泛化等方面的负面效应，对我国探索数据要素市场化都是宝贵的财富。我们应充分吸收国外数据要素市场化的经验和教训，充分发挥我国超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景的优势，走出一条中国特色的数字经济发展道路，为全球数据要素市场化的理论创新和实践探索贡献中国智慧和中国方案。
本期《美国的数据要素实践及其对我国的影响和启示》，主要介绍美国在数据要素市场化方面的六种做法，对我国数据要素发展的六方面影响，以及我国在数据要素市场化建设中可以借鉴的六点启示。
一、美国数据要素市场化的六种做法
美国将商业利益导向作为数据要素市场化的基本准则，提倡数据自由流动，尽可能多地获取和掌控全球数据资源，扩大企业在技术和市场方面的先发优势，逐步形成“防止数据产权垄断，坚持公共数据开放，引导企业数据共享，兼顾个人隐私保护，布局全球数据规则，鼓励数据经纪发展”的数据要素市场化方式和路径。通过立法司法等措施坚决防止对数据产权的垄断，通过法律法规等方式大力推动政府数据全方位开放，通过传统反垄断法引导企业数据增强互操作性和共享程度，通过分领域立法保护个人信息隐私，通过修改相关法律、以及与其他国家签订合作框架布局全球数据流动机制，通过分类监管推动数据经纪交易模式，极大增强了美国本土数字企业的全球竞争力，推动了在美国主导下数据在全球范围内广泛流动，极大促进了美国数字经济的快速发展，进一步巩固了美国数字经济在全球的领先地位。
1.鼓励自由流动，法律层面坚决抵制数据产权
美国一贯注重数据自由流动，认为将数据这种无形的、易流动的、价值易变的生产要素资源从法律上确认其所有权的归属，必然会造成数据垄断，限制了数据的自由流动，总体上不利于数字经济的发展。因此，美国对数据的确权基本持否定态度，在历史上多次否决了可能造成数据垄断的立法尝试和司法实践。
多次否决数据产权立法尝试。美国至今也没有一部保护数据产权的法律，1996年国会曾提出创建数据库产权的立法—数据库投资和知识产权反盗版法案（Database Investment and Intellectual Property Antipiracy Act of 1996）。结果由于美国国家教育协会、美国图书馆协会、美国国家科学院和美国国家工程院等组织担心因为对数据访问的潜在限制而削弱国家的研究能力，遭到强烈反对面未能成法。后来，美国国会再次提出新的信息收集反盗用法案议案（Collections of Information Antipiracy Act），提议保护任何“通过大量金钱或其他资源的投资收集、组织或维护的信息集合”免受数据盗用的实际或潜在威胁，结果被认为赋予了数据库制造商垄断权，而未获得通过。后来，“对数据确立产权可能会形成垄断”的观点逐渐在美国国会占据了上风。
司法实践也不支持对数据权利的保护。美国是判例法国家，其已有的判例对以后的司法实践提供了基本遵循。1991年的“Feist案”强调没有独创性的数据汇编不受版权法的保护，并把“事实信息不受排他权保护”的信条上升到了法律层面，明确了不得仅依靠投资来主张版权法上的权利，奠定了美国对数据权利的基调。2020年底达成和解的“Ticketmaster v. Tickets案”，确认了爬虫抓取他人数据并不当然违法，只有当爬虫给数据控制者的系统带来负担或破坏，数据爬取才具有可责性，否认了数据属于平台独占财产的观点。
2.法规实践并行，不断加大政府数据开放力度
美国一方面持续构建法律法规体系，另一方面建立政府数据开放平台，加大政府数据开放规模，提高政府数据开放质量，为社会经济发展不断注入新的数字活力。
制定了完善的数据开放法律法规体系。数据开放和自由流动是美国宪法赋予公民的基本权利，60多年来，美国在宪法框架下持续推出一系列促进政府数据公开的法律法规。在法律体系方面，1966年发布的《信息自由法》首次确定了政府信息“以公开为原则、不公开为例外”基本原则，1967年的《电子信息自由法》和《阳光下的政府法》、2009年的《开放政府法》、2019年的《开放政府数据法》等相关法律，不断规范政府数据来源日常性审查、政府数据清单定期更新、联邦数据目录与开发在线存储库公开、政府首席数据官及其委员会的制度、开放政府数据报告及评估制度等法律制度，逐步形成完备的信息立法体系。在法规体系方面，2009年颁布《开放政府指令》、2013 年发布《政府信息公开和机器可读行政命令》、2019 年发布《联邦数据战略与2020 年行动计划》，逐步明确和细化了政府数据开放的原则、基本框架和一致的数据基础设施和标准实践。此外，美国16个州也发布了明确法律，要求行政部门开放数据，特拉华州、纽约州、宾夕法尼亚州、罗德岛州等四个州发布了开放数据行政命令。
建立了开放政府数据平台Data.gov。美国开放政府数据平台Data.gov建立于2009年，主要发布联邦政府、州政府和企业的数据、工具和API接口，平台还发布了元数据标准、统一开放数据格式、开放平台目录清单和集合数据元数据等数据标准规范，并配备了一套完整的数据开放评估系统—开放数据仪表盘。截止到2022年12月，平台已累积免费开放数据集25万余个、数据工具300余个、以及众多的数据API 接口，覆盖医疗、能源、财政、教育、农业与气候在内的数十个领域，并持续对开放的公共数据进行更新，其中70%以上的数据集在一年内更新。
3.多种措施并举，持续引导企业数据共享开放
美国政府在加大自身数据主动开放力度的同时，也通过立法约束、判例导向、加强合作等多种方式引导企业增大数据的开放共享。
立法约束平台企业无序扩张。美国议会通过发布报告和审议法案等方式，约束平台企业的无序扩张。2021年众议院司法委员会发布《数字市场竞争调查报告》，对谷歌、脸书等大型平台企业通过早期收购和滥用数据优势排斥竞争提出批评，并提议推进数据互操作和可迁移。2021年6月众议院司法委员会审议五个法案，提出大型平台应提供访问接口，方便用户把数据迁移到其他平台以强化兼容性；要求平台禁止使用非公开数据与平台内商户竞争，并要求平台剥离除基础服务外的自营业务。
判例引导防止企业数据垄断。2007年谷歌并购在线广告企业DoubleClick时，联邦贸易委员会（FTC）认为这些数据也不是谷歌广告服务不可或缺的要素，并购获得的数据不会提高进入壁垒。2011年谷歌收购ITA软件时，美国司法部则认为ITA的基础数据是其他旅行类网站和搜索网站不可或缺的投入要素，要求谷歌承诺继续以公平方式对外授权ITA数据。2014年脸书收购即时通信软件WhatsApp时，FTC认为隐私问题不纳入反垄断范畴，应在隐私法律下解决。
与企业开展多层次合作扩大数据开放范围。政府通过形式多样的合作方式，引导将企业数据纳入开放数据范畴。一是政府通过开放自身丰富的数据资源，吸引企业进入公共数据商业性开发利用和成果市场化推广服务领域；二是政府通过购买服务方式，将数据处理、技术应用等外包企业；三是鼓励企业向政府开放其拥有的数据。政府通过授予企业特许经营权、制定激励政策等方式鼓励企业开放自身数据，从而形成政府与企业数据的双向开放，实现互利互惠、合作共赢。如美国环境研究系统所与美国12个城市合作，为12个城市政府提供免费地图与应用；Google Earth Engine为联邦政府和州政府开放了40多年的卫星地图数据，并每日进行更新。
4.采用分散立法，分门别类强化个人信息保护
美国联邦层面没有统一的个人数据保护法案，而是分别在金融、健康、电信、教育以及儿童在线隐私等领域都有专门分领域数据保护立法。金融领域的《格雷姆-里奇-比利雷法》(GLBA)，即《金融现代化法》，规定了金融机构处理非公开个人信息（NPI）的要求；卫生健康领域的《健康保险流通和责任法》(HIPAA)，规定了医疗机构对患者受保护健康信息（PHI）的保护要求；信用领域的《公平信用报告法》(FCRA)，规定了确保信用报告中消费者信用信息的准确性；视频领域的《视频隐私保护法》 (VPPA)，规定不得披露消费者的个人可识别信息（PII）；教育领域的《家庭教育权和隐私权法》(FERPA)，规定了教育机构收集的教育信息的保护；证券行业的《联邦证券法》，要求公司应采取防止数据泄露的控制措施；未成年人领域的《儿童在线隐私保护法》（COPPA），对商业网站或网络服务商收集、使用或披露13岁以下儿童的个人信息行为进行规定；通信领域的《电子通信隐私法》（ECPA），规定了对窃听和电子监听行为的法律责任；计算机领域的《计算机欺诈和滥用法》(CFAA)，规定了未经授权而侵入计算机并获得了他人信息行为的法律责任；贸易领域的《联邦贸易委员会法》（FTC Act），通过“禁止不公平或欺骗性贸易行为”法律条文，引导企业遵守其隐私政策或保护个人数据免受未经授权的访问；消费者保护领域的《金融消费者保护法》 (CFPA)，通过“禁止机构从事不公平、欺骗或滥用行为”法律条文，来保护个人隐私。
5.加强国际协作，抢先布局全球数据传输机制
美国正主导建立全球数据传输机制。2018年3月，美国总统批准发布了一项特殊法律《澄清域外合法使用数据法》（CLOUD Act），CLOUD Act采取了美国政府坚持的“数据控制者标准”，规定“无论通信、记录或其他信息是否存储在美国境内，服务提供者均应当按照《存储通信法案》所规定的义务要求保存、备份、披露通信内容、记录或其他信息，只要上述通信内容、记录或其他信息为该服务提供者所拥有（possession）、监管（custody）或控制（control）。”这就是说，只要是美国公司拥有、监管或控制数据，即使存储在境外，美国政府也有权检查。
2023年6月8日，美英两国共同发布《大西洋宣言：21世纪美英经济伙伴关系框架》，并宣布建立美英数据桥（U.S.-UK Data Bridge），在确保强有力和有效的隐私保护基础上，进一步促进两国间的数据流动。2023年7月10日，欧盟委员会通过了欧盟-美国数据隐私框架（隐私盾2.0），重新恢复了因2020年7月欧盟法院判决“隐私盾”框架无效而受阻的跨大西洋数据流动。另外，美国与印度、巴西和印尼等国在数据跨境问题上正进行多边谈判。
6.鼓励自由交易，数据经纪成为交易主要形式
美国提倡数据自由交易，数据交易经历了从市场集中交易向数据经纪交易转变的过程。传统的数据集中交易平台如Microsoft Azure DataMarket在成立7年后于2017年3月关闭，xDayta、Kasabi、InfoChimps、Data Market等也转型从事与数据相关的技术服务。而数据经纪已成为当前美国数据交易的主要方式，数据经纪商通过收集、集聚、分析、加工各种用户数据，形成消费者画像、身份认证、特定个人信息等数据产品，出售给数据需求者用于精准营销、风险防控、以及掌握竞争对手情况等。数据经纪商的数据来源包括政府数据开放平台、从信用卡公司等其他机构购买、在互联网上爬取网页、以及其他离线资源数据等。Acxiom、Corelogic、Datalogix、eBureau、ID Analytics、Streamr、BDEX、Factual等已发展成为全美著名的数据经纪机构。
Acxiom主要为市场营销和欺诈侦探提供用户数据和分析服务，数据库中包含了全球范围内7亿用户的个人数据，其中涉及几乎每个美国用户的3000条数据段；Corelogic向商业和政府机构提供包括财产信息、消费信息和金融信息在内的用户数据及其分析服务，其数据库中包含7.95亿条资产交易历史数据 ，9300万条抵押贷款申请信息及预及涵盖99%以上美国住宅的1.47亿条特定资产信息；Datalogix向商业机构提供涵盖几乎每个美国家庭、涉及金额超过1万亿美元以上的用户交易信息；eBureau拥有数以亿计的用户消费记录，而且每月还以300万条新增消费记录的速度急速增长，向营销商、金融公司、在线零售商以及其他商业主体提供预测评级和数据分析服务；Streamr是一个P2P区块链数据平台。其商业模式是将原始数据挂到数据交易市场上公开出售，数据需求方按照约定价格购买后，可以在数据交易平台上获得离线数据包或者实时API，如果最终交易成功，平台收取一定佣金后返还销售收入给第三方数据拥有者；BDEX是美国著名的综合性、实时性数据交易平台，现已累计汇聚超过1万亿个数据集、13亿个邮箱ID、8亿个手机ID，形成超过5000个数据分类、能够帮助供需双方快速匹配需求；Factual是美国专业的地理信息数据交易平台。目前已累积超过1亿个地理位置信息，横跨200多个国家和1100多个场地级别，每月更新频次达240万次，每月访问次数达90亿次。
二、对我国数据要素发展的六方面影响
美国是当今世界唯一的超级大国，对全球政治、军事、经济、社会、文化、生态等各方面都具有举足轻重的影响。美国在数据要素市场化方面的理论研究、法律法规、实践探索都走在世界前面，对我国数据要素市场化探索有正反两方面影响，其政府数据开放、企业数据共享等许多做法为我们提供了可资学习、借鉴和参考的样本，而其抵制数据产权、分领域保护个人隐私、境外数据管辖、以及全球数据传输机制的建立等做法，对我国数据要素市场化形成较大挑战。
1. 对我国数据确权实践的影响
美国一贯注重数据自由流动，认为将数据这种无形的、易流动的、价值易变的生产要素资源从法律上确认其所有权的归属，必然会造成数据垄断，限制了数据的自由流动，总体上不利于数字经济的发展。因此，美国对数据的确权基本持否定态度，在历史上多次否决了可能造成数据垄断的立法尝试和司法实践。
我国创造性地将数据确立为一种新型的生产要素，《数据二十条》将数据要素的所有权模糊化，提出了“数据持有权、数据加工权、数据经营权”的“数据三权”，试图通过对数据在持有、加工、经营等不同阶段进行确权，并通过市场获得相应数据收益，从而进一步激活社会各类主体更多地持有数据、加工数据和运营数据，最大程度地发挥数据要素促进经济和社会发展的作用。但是，数据作为新型生产要素具有流动性、可复制性、非消耗性等20多个不同于土地等传统生产要素的特性（详见交大评论《数据要素的20大特性及其影响》），在中美数字经济发展竞争中，由于美国对数据要素的权属持否定态度，数据在美国的采集、加工、交易受到的限制更小，数据的流通速度更快、流通面更广，其数字经济的发展速度可能更快，效率可能更高。
2. 对公共数据授权经营的影响
美国长期以来一直将政府信息公开作为衡量政府履职能力和水平的一项重要指标，也成为政府为社会提供服务的一个主要平台。进入全球数字经济兴起发展新世纪，政府数据更大规模、更广范围、更快速度的开放，已成为企业低成本获取数据资源的重要渠道，不仅在本土数字企业的发展壮大和美国数字经济的快速发展过程中发挥了重要作用，也对世界其他国家和地区政府数据开放形式和开放程度提供了示范、树立了标杆。
美国政府数据开放的做法对我国电子政务建设发生过重要影响，对我国当前正在探索的公共数据授权运营也将产生一定影响。早在2004年我国开展电子政务建设之初，就完全借鉴了美国政府信息公开的做法，将“信息公开是原则，不公开是例外”作为对政府履职的一个基本要求，并将“信息公开”与“在线办事”“公众参与”作为衡量电子政务绩效的三项主要指标。但是，我国在信息公开规模、信息公开质量、信息更新速度等方面发展一直不尽如人意，最终很多地方的信息公开变成了摆设而无实际价值，理论界有观点认为美国倡导的政府数据开放并不适合中国国情。“数据二十条”颁布之后，北京、上海、广州、深圳、长沙等许多地市开始探索公共数据授权经营，特别是长沙、德阳等地明确提出探索“数字财政”新模式用于取代过去“土地财政”。
3. 对平台企业规范发展的影响
限制大企业垄断一直是美国规制企业无序扩张，打造充分竞争市场环境的主流。尽管美国数据要素市场化的一个基本出发点就是为数字企业提供比较宽松的发展环境，支持数字平台企业做大做强，并通过数字平台企业的龙头带动作用，推进国家乃至全球数字经济发展，但是，与其他类型企业受到的法律管制一样，数字企业做大做强也不能发展到垄断的地步，也不能影响到充分竞争的市场环境。因此，美国对谷歌、Meta、亚马逊、微软、苹果等数字巨头企业的并购案都进行严格审查，并积极引导这些数字平台企业提供可互操作、可共享的数字产品和服务。
我国在数字平台企业的发展和规范方面与美国的情况极为相像。我国的腾讯、阿里、百度、字节、京东等数字平台企业也是国家数字经济发展的主力军，在数据技术、数据产品、数据生态等方面都形成了较强的国际竞争力，同时，这些数字平台企业也存在无序扩张、限制竞争的问题。我们应充分借鉴美国的做法和经验，总体上要大力支持这些企业发展成为具有国际竞争力的全球性企业，通过这些企业在全球数字经济舞台上发挥中国作用。同时，也要通过法律、法规等方式引导这些企业将其用于自身业务的数据、模型、API等数据产品和数据服务，以免费开放、有条件共享、市场交易等多种方式向全社会开放，鼓励这些企业为国家数据要素市场化建设作出自已的贡献。
4. 对个人隐私数据保护的影响
美国采用在关键领域严格把控的策略，通过细分领域隐私立法对个人信息分别进行保护，一方面在金融、教育、未成年人、卫生健康、视频、通信等关键领域强化了对个人隐私的保护，有效扼制了这些领域对个人信息的滥用；另一方面对其他未经立法保护的领域，采用“不禁止即可为”，允许对个人信息进行采集、加工、处理、交易。美国在个人信息保护和利用方面的做法，虽然确实引发了一些个人隐私保护不力的情况，但是在总体上促进了数字平台企业、数据经纪商等数据业态的快速发展，增加了全社会整体数字福利。
与美国分散立法，分领域保护个人信息的思路不同，我国采用了顶层立法，对个人信息进行全面保护的思路。2021年11月1日正式生效的《个人信息保护法》，成为我国数据要素市场化和数字经济发展的三部上位法之一。我国对个人信息的全面保护在立法层面上几乎与欧盟的GDPR个人隐私保护法一样严格，对保护公民人格权和防止企业对个人数据滥用具有积极意义，但是，也引发了两方面问题：一是立法禁止项偏多，阻碍了数据要素基础制度的建立和形成。由于数据要素具有个人信息依附的特点，数据持有者、数据生产者和数据经营者在数据收集、加工、利用、交易过程中，几乎没有合法合规的数据来源渠道，或者随时面临着被个人数据主体要求修改、撤回、删除等风险，不利于培育形成数据采集、数据加工、数据经纪、数据交易等方面的专业机构，很难形成数据要素从投入到产出的良性产业生态；二是立法禁止面偏宽泛，为执法带来一定困难。大量机构采集和利用个人信息时，很难遵守个人数据主体的知悉、同意、修改、删除等权利规定，但由于“法不责众”而处于有法难依的宭境。
5.对数据全球跨境流动的影响
美国一方面与欧盟、英国等经济发达地区达成“隐私盾”、“数据桥”等数据跨境流通协议框架，与印度、巴西、印尼等新兴经济体国家加紧多边谈判，促进数据全球自由传输和流动，另一方面限制中国企业在美投资和运营，并对世界其他国家施加影响，借“减少全球供应链风险”之名，行在全球经济上孤立中国之实，企图建立一个以美国为主导的、吸引全球主要经济体国家和地区的、将中国排除在外的全球数据流动机制。
我国当前正在大力推进的数据要素市场化探索，是建立在国内超大市场规模、海量数据资源和丰富场景应用等优势基础上的，在探索的起步阶段一定是立足于国内市场、资源和应用的，先在国内建立起数据要素的基础制度和商业模式，并在国内市场得到成功应用，这个阶段的数据跨境流动数量可能不大，美国主导的全球数据流通机制对我们影响也不大。但到了发展阶段和成熟阶段，数据跨境流动规模就会快速增长，一方面会吸引更多拥有先进技术的国外企业来华投资和运营，如特斯拉和苹果在华生产和运营；另一方面我国快速崛起的本土企业，也要拓展海外市场，进行海外投资和布局，如比亚迪汽车、长城汽车等。到了这一阶段，如果我国被美国主导的全球数据流通机制排除在外，将会严重影响外资企业在华投资运营，严重影响本土企业海外投资布局，甚至将对数字经济的总体发展将产生重大影响。
6.对数据安全和数据主权影响
美国于2018年正式生效的《澄清域外合法使用数据法》，从法律上确认了美国政府坚持的“数据控制者标准”，规定只要是美国公司拥有、监管或控制数据，即使存储在境外，美国政府也有权审查，美国公司必须主动配合提交相关数据，对我国国家安全、个人隐私都造成严重威胁。
目前，我国在PC终端、手机和智能汽车等三代信息终端上，对美国企业的产品和服务都有巨大依赖性，在PC终端方面，我国几乎全部PC终端都基于微软的Windows操作系统运作；在手机终端方面，我国大多数高端手机都是苹果手机，其他中低端手机也大都基于谷歌的Android操作系统；在智能汽车方面，特斯拉智能驾驶汽车在我国一骑绝尘，技术产品领先国产电动汽车二至三个代际。微软、苹果、谷歌、特斯拉等一大批美国企业已通过各种智能终端，渗透到了我国经济和社会的每一个角落，掌握了我国海量的个人、企业、道路、气象、地形等方面数据信息。尽管苹果和特斯拉遵照中国相关法律规定，将其运营中心设在了中国大陆，但《澄清域外合法使用数据法》，美国政府可以随时审查这些美国公司存在海外的数据，对我国个人隐私、企业秘密和国家安全造成极大影响。
三、对我国数据要素建设的六点启示
美国是世界上探索数据要素市场化最早的国家，也是全球数字经济第一大国，其数字经济规模占全球近一半份额，并在数字技术、数字产品、数字企业、数字生态等各方面遥遥领先于世界其他国家，对全球数字经济发挥着支撑引领作用。因此，美国在数据确权、数据发展导向、数据发展与本国优势结合、数据全球传输机制、公共数据开放、个人隐私保护等方面的许多做法，很值得我们学习和借鉴的。
1.我国应将数据产权分置性改革与促进产业发展统筹结合
美国对数据产权的抵制和反对态度，并不是其没有认识到数据的价值，也不是其没有认识到数据产权清晰对数字经济的重大作用，恰恰相反，美国深知数据是当今全球最重要的战略资源，“谁掌握了数据，谁就掌握了全球经济的主动权”，美国既深知产权的重要性，也深知数据的独特性，同时对数据产权可能引起的垄断保持着高度警觉。因此，美国对数据确权的审慎和警惕，在目前数据产权面临理论与实践双重困境之时，也许不失为一种无奈的最优选择。
我国创造性地提出数据产权分置改革是全球数字经济的一个创举，但是，在数据持有权、加工权、经营权的具体落地实施时，我们应充分借鉴美国的经验，一是与美国一样，要尽量模糊数据所有权，或者对拥有所有权的数据本体，尽可能减少其各种附着权利，尤其是收益权；二是要本着有利于发展的准则，各阶段确权方案尽可能简单化，确权复杂化必然导致成本增高而影响整个数字经济的发展；三是减少权利层次，鼓励数据持有者既具有数据加工生产能力，也具有数据经营能力，集数据持有权、数据加工权与数据经营权为一体，成为数据主体与数据消费者之间的交易平台和桥梁。
2.我国应将数字产业发展作为数据要素市场化的基本准则
美国将商业利益作为数据要素市场化基本导向，采用了政府数据免费开放，公共安全和个人隐私自律约束为主，并积极推动数据全球自由流动的方式，充分发挥美国在数据要素方面的先发和领先优势，客观上助推谷歌、苹果、Meta、亚马逊、微软、特斯拉等一大批美国本土企业掌握了世界各国的个人信息、商业数据和国家基础数据，不仅发展成为全球规模最大、市场最高、盈利能力最强的商业企业，也成为对全球经济、社会、政治有影响力和控制力的机构，继而推动美国成为全球数字经济规模最大的国家，也使美国的数据要素法律和政策成为其他国家竞相学习的标杆。
目前我国在数据要素市场化方面面临的一个巨大障碍就是数据交易可能面临的违法成本很高，《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》为数据安全利用构筑的天花板太低，大大降低了买卖双方对数据的交易意愿。我国应充分借鉴美国商业利益为重的数据要素市场化基本原则，形成统筹发展与安全的数据要素市场化新政策框架，将能否促进社会经济发展作为数据要素市场化的基本准则，通过司法解释、判例引导、案例示范等形式，尝试探索数据流通的免责机制，探索数字经济发展和数字安全平衡点，最大程度地发挥数据要素促进社会经济发展的作用。
3.我国应将数据要素市场化发展方向与本国优势结合起来
美国之所以提倡数据自由流动的数据战略，与其在全球数字经济中的地位和优势是分不开的。美国在数据要素方面有三个独特领先优势：一是美国是全球数字经济规模最大的国家，2022年美国数字经济规模达15.3万亿美元，占全球数字经济总量近50%；二是美国本土数字企业对全球影响力和辐射力最大，苹果、微软、亚马逊、谷歌、Facebook、特斯拉等六家美国本土数字企业市值均超过万亿美元，总市场已接近10万亿美元，并且六家公司的数字产品和服务已覆盖了全球大多数国家和地区；三是美国在数据法律法规和数据技术方面具有先发优势。美国的信息公开法已经有60多年的历史，美国的各种隐私法案对个人信息保护具有悠久历史，全球大多数数字技术都原创于美国。基于以上优势，美国数据要素市场化的基本考量就是：如何继续巩固美国在全球数字经济中的领先地位？如何帮助美国本土企业尽可能多地获取和掌控全球数据资源，继续保持在全球技术和市场方面的先发优势？如何布局一个在美国控制之下的、数据能自由流动的全球数据传输机制？
我国在数据要素市场化方面既有与美国相近的优势特点，也有我国自身的独特优势特点。在数字经济规模和本土数字企业方面与美国的特点相近，我国是全球数字经济规模仅次于美国的第二大国家，2022年数字经济规模达50.4万亿元人民币，占全部GDP比重达42%，占全球数字经济总量的24%；我国的华为、腾讯、阿里、百度、字节、京东等本土数字企业，不仅是国内的龙头企业，在全球数字市场上也占有重要地位。除此之外，我国还有新型举国体制、超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景等独特优势，还面临着美国在数字经济领域对我国全面封堵、围剿和孤立的严峻局面。因此，我国数据要素市场化的基本考量应该是：如何发挥超大规模市场优势，首先在国内走出一条中国特色的数据要素市场化道路，为全球提供数据要素市场化的中国方案？如何发挥海量数据资源和丰富应用场景优势，吸引全球投资者来华投资发展？如何发挥本土数字企业在技术和市场上的优势，为其他国家和地区提供更多的数字产品服务，促进数据在全球范围有序流动？
4.我国应积极参与全球数据传输规则制定而不能置身度外
美国与欧盟达成的“隐私盾2.0”协议框架，与英国建立起来的“数据桥”，与印度、巴西和印尼等国在数据跨境问题上正进行的多边谈判，以及《澄清域外合法使用数据法》的实施，表明以美国为主导的全球数据传输格局正在发生重大变化。美国正在构建以其为主导的全球数据传输流动体系，试图掌控全球范围内的数据流动，以保护和推动美国数字企业的发展，进一步巩固在全球数字经济中的领导地位。
无论是从现实还是从长远来看，我国数据要素的市场化配置和数字经济的持续健康发展，绝不能仅仅依靠自身超大规模市场、海量数据资源和丰富的场景应用等独特优势，关起门来自已完成，而是要站在国际形势正在发生的新变化和全球数据新竞争格局正在形成的角度，从提升我国全球数据资源配置权的高度，来重新构建中国数据要素市场化发展的方式和道路，实现我国在全球数字经济秩序中自身利益最大化。新成立的国家数据局作为统筹全国数据要素市场化的最高管理机构，应参考40多年前中国改革开放设立“经济特区”的成功经验，设立几个“数据特区”开展试点，以“数据特区”为桥梁，参与全球数据跨境流动规则的制定架设起与全球其他国家之间数据跨界流动的桥梁。
5. 探索公共数据的免费开放和授权经营等多方式流通机制
美国一贯倡导政府信息公开，并持之以恒地坚持了60多年，在全球数字化浪潮发展的今天，更是将政府数据免费开放作为一项基本国策，不断扩大政府数据开放规模，提高政府数据开放质量，为公众和企业免费获取政府数据提供各种方便，已成为美国数字企业称冠全球、美国数字经济高速发展的致胜法宝。
我国推动政府信息公开已有20多年历史，结果却差强人意。究其原因主要有三：一是政府对定密信息规定较宽泛，导致许多政务信息涉密而不能公开，即使是非密信息，也由于涉及工作秘密而不能公开；二是金融、电力、电信、教育、医疗、水电煤气等与国计民生相关的行业信息，在美国属于企业信息，不在强制开放范围之内，在中国却属于政府信息，但这些信息因涉及国家安全和个人隐私而不能公开；三是政务信息公开增加了数据归集、整理、分析、更新、维护等大量工作，导致工作量增大而不愿公开。2022年后将政府信息和行业数据统称为公共数据，并开始转向尝试公共数据授权经营。但是，公共数据授权经营将带来政府数据收费增加社会总体成本、限制市场竞争形成数据垄断、委托机构的数据权属不清、受托机构数字技术能力不足等新问题。因此，我们应充分借鉴美国政府数据开放的成功经验，结合我国政务的特点，将公共数据区分为政府数据和行业数据，政府数据仍要坚持免费开放，而行业数据可以探索授权经营。
6. 探索建立统筹个人隐私保护与数字经济平衡发展的机制
与欧盟和中国采用个人信息顶层立法思路不同，美国将数据领域的个人信息保护纳入隐私法范畴，只对个别特殊领域的个人信息提供法律隐私保护，而不涉及隐私领域的个人数据则可以自由采集、使用、加工和交易。美国这种相对宽松的个人信息保护做法，对我国数据要素产业化过程中，平衡个人信息保护与产业发展的关系具有重要影响。
我国采用了与欧盟GDPR个人隐私保护法几乎一样严格的个人信息顶层立法思路，对个人信息进行全面保护。由于对个人信息管制范围偏宽，导致在目前汇聚在政府部门、行业机构、平台企业、中介机构等许多单位中的海量数据，由于大量涉及未经授权同意的个人隐私数据而无法确权定价、加工生产、交易流通，严重影响了数据要素作用的发挥，阻碍了我国数据要素基础制度的建立和形成。我们应借鉴美国对个人信息保护较为宽松的做法，采用对个人数据审慎包容的态度，探索通过司法解释、案例示范等方式，对《个人信息保护法》有关条款进行较为宽松的解读，为数据要素市场化松绑。
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