摘 要：公共数据兼具社会公共属性和市场商业价值，是优质生产要素，其商业化利用涵盖开放、开发、流通等多个环节。在实现数字权力向数字资产转化的场景中，公共数据商业化利用需统筹安全与发展、归集与共享、管制与流通等多个维度和价值。当前，我国公共数据范围界定未明确，相关主体面临不愿、不会、不敢开放，还存在无序失序利用的问题。基于此，结合公共数据特征，科学界定公共数据范围，借助《反不正当竞争法》第三次修订的契机，扩展“商业数据”条款为“数据商业化利用”条款，以数据行为为基础，将公共数据纳入数据商业化利用范畴，构建以反不正当竞争法为基础的公共数据商业化利用规则体系。在保障高水平安全的前提下，鼓励和支持公共数据商业化流通使用。
公共数据是数据资源的关键组成部分，作为社会深度信息化的产物，具有权威性、敏感性和多源性等特点。2022 年 12 月《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）提出，要加强对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据的汇聚共享和开放开发。党的二十届三中全会指出，健全“数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度”。
一、问题的提出
"高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”，只有更好地发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，才能实现资源配置效率最优化和效益最大化。为下一阶段能更加科学化、精细化、系统化处理好市场与政府的关系，使公共数据既“放得活”又“管得住”，以更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力，当前公共数据商业化利用的尝试与研究就显得更加必要和迫切。
公共数据商业化利用体现了数据从特定持有向有序共享、从制度型排他向市场化开放、从政府公共权力向新型要素资源的转变趋势。我国已初步建立了作为公物的公共数据权属规则的法律制度，并积累了一定经验。然而，公共数据类别繁多、开放方式多样，其普惠性利用需求与数据安全治理之间存在固有的紧张关系。目前仍面临一系列现实难题，如公共数据的基本概念和范围模糊，开放意愿和能力不足、流通治理责任边界不明确、制度供给短缺、数据管理基础设施建设不完善、技术运用不充分、安全防护不到位，以及应用服务滞后等。
从现有研究成果来看，公共数据理论研究主要聚焦于公共数据的形成机制、信息公开制度等资源供给方面，对于公共数据商业化利用问题的探讨较少。有学者从管理学角度入手，强调公共数据分类分级是开放利用的关键前提，提出结合《数据安全法》第21条等相关标准，构建全面科学的公共数据分类分级标准体系。同时，也有学者从法学角度探讨公共数据商业化利用的边界，主张根据行政主体与市场主体的二元划分，在确立公共数据商业化利用基本原则的基础上，进一步探索治理机制，并细化完善相关规则。当前，与人工智能、金融征信等数据流通活跃的场景相比，公共数据的流通应用仍有较大发展空间，对公共数据商业化利用的学理探讨亟需加强。在尊重市场决定性作用的前提下，应推动有为政府进一步明确公共数据要素化下的商业化利用规则。同时，需要寻找平衡公共数据安全保护和公共数据开放利用关系的切入点，并展开竞争促进机制的构建研究。在此过程中，充分发挥经济法中竞争法作为“政府干预经济之法”的作用。
二、公共数据商业化利用的制度要素和市场价值
公共数据兼具“社会治理”与“经济生产”的双重功能，若埋没不彰，则是对其价值的埋没甚至减损。在实际应用场景中，常常聚焦于公共数据的“公共”属性，主要强调其在提升政府部门行政管理效率方面的作用，弱化了公共数据对全社会而言的经济效益，未能充分重视公共数据在推动商业模式创新、助力传统产业数字化转型以及发展新质生产力等方面的重要角色。
（一）公共数据的内涵、特征及范畴
概念是制度生成的基础。公共数据，无论是作为社会治理要素还是经济生产要素，都是权益的载体。它衍生出一系列法律或法学概念，如体系化的数据权利、数据行为、数据利益或数据权益，以及数据法律关系，这些都具有重要的法律意义。从法律层面看，《电子商务法》《网络安全法》和国务院修订的《中华人民共和国电信条例》（2016）都提及了“公共数据”这一概念，然而，“公共数据”的定义至今仍未明确，关于其内涵也存在诸多争议。
有学者指出，“当个人数据、企业数据和政府数据以一定方式予以开放，即成为公共数据”。另有学者定义公共数据为公共机构在履行公共管理和服务职责过程中产生的数据，这些数据一旦归入公共数据范畴，便应集中至公共数据开放平台，以便社会大众使用。然而，公共数据并非事先划定，其性质应根据数据功能进行界定。这样既能充分实现数字政府的公共数据服务职能，又使公共机构掌握的数据资源能够与数据要素市场对接，满足社会对高质量且可再利用数据要素的需求。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》虽然并未定义公共数据的内涵和外延，但其中“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”的表述，明确了公共数据的来源和构成，并提出“推进公共数据、社会数据融合应用，促进数据流通利用”。
近年来，不少省份出台涉及公共数据管理的地方立法文件，其中对“公共数据”的来源与构成的界定与《意见》基本相同。2022年 3月正式施行的《浙江省公共数据条例》是全国首部以公共数据为主题的地方性法规。其第 3 条明确指出“公共数据，是指本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位（统称公共管理和服务机构），在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据”。“税务、海关、金融监督管理等国家有关部门派驻浙江管理机构提供的数据”，也属于该条例所称的公共数据。
各地出台的政策在定义表述上虽有所差异，但普遍共识是将数据按照产生和使用主体分为公共数据、企业数据和个人数据。公共数据作为与个人数据、企业数据相对的类型，其承载了更多的公共利益，主要特征在于“公共性”。具体而言，公共数据主要指的是政府、社会组织或其他组织在履行公共管理职责或提供公共服务时所收集和产生的数据资源，这些数据具备公共属性，包括政务数据和公共服务数据，可供社会广泛利用。
本研究认为，不应为加速数据流通而随意扩大公共数据的范畴，此举不仅将模糊数据要素市场的政府—市场边界，还可能导致公共数据共享开放的公法义务规则冲击数据要素流通的市场逻辑，非但不能促进存量数据要素流通，还会抑制数字要素市场主体的数据生产动力。
在实践中，界定“公共数据”时应以“公共性”为根本属性，并结合灵活动态的识别标准。随着数字时代的到来，信息通信技术飞速发展，网络基础设施趋于完善，人工智能、云计算、机器学习等技术及其应用场景不断拓展，各主体数据采集、分析、处理能力显著提升，公共数据的边界也随之动态变化，新类型数据层出不穷。在某些特定情境下，即便是原本非公共服务场景下的数据，如网约车出行数据等，也可能因其在公共卫生治理中的重要作用而被视为公共数据，为精准防控提供关键支持。因此，对“公共数据”的界定需保持动态调整，紧密贴合具体场景，单一依赖“概括+列举”的静态识别方式已难以满足实际需求。作为技术驱动的概念，公共数据的内涵应根植于“公共利益价值”和“公共服务功能”，而其外延则需根据公共管理与服务的实际需求及功能变化灵活划定。
（二）公共数据商业化利用的制度要素与核心关切
公共数据商业化利用是指将公共数据应用于商业领域，在创造经济价值的同时，增进社会公共福祉。这是一个涉及多元主体共同参与、持续演进的动态过程，其作为一个集合性行为，包括“公共数据开放”“公共数据利用”两项制度要素。其中，“公共数据开放”是“公共数据利用”的前提，是由内而外、由政府应用数字技术促进公共数据有效共享，使之契合公共数据商业化利用场景并创造社会价值的行为。而“公共数据利用”则分为对内和对外两个方面的社会价值。对内以行政机关的公共数据开放为基础，其商业化利用的实质是实现公共产品的价值变现，提高公共部门行为的透明度。这就需要政府机关分析公共数据商业化利用的收益与成本，高效、合理、科学地利用公共数据。“公共数据利用”对外则应重点关注商业化的手段合法性与行为正当性，对公共数据的商业化利用需考量经营者利益与社会公共利益的平衡，使其从根本上有助于产业创新发展、增进社会公共福祉，避免公共数据在商业化利用中出现不正当商业数据抓取、数据封锁、恶意干扰等严重破坏数字经济时代商业活动有序发展的行为。在这个层面上需要以公共数据商业化利用的合法性为核心关切，对公共数据商业化利用的价值实现路径、障碍与挑战进行分析。
（三）公共数据商业化利用的市场价值及实现路径
作为数字经济时代的重要生产要素，公共数据不仅是数据要素市场的重要供给源之一，也存在多个路径实现其市场价值。
第一，我国公共数据资源丰富，规模巨大，涵盖多个领域，并具备整合性、价值性和开放性等特征，这些特征使得公共数据成为获取商业价值的重要来源。具体而言，整合性意味着市场主体能够对不同类别的公共数据进行深入挖掘、加工和分析，从而灵活应用于各种场景。价值性体现在公共数据集合了各级政府部门和公共领域的业务信息，其独特之处在于，与普遍低价值密度的数据不同，在采用卡洛塔·佩雷丝（Carlota Perez）的技术—经济范式进行分析时，历经“技术驱动→生产要素变化→融合发展→经济形态变化”的演进阶段，即便是少量的公共数据，也可能对特定领域展现出极高的价值。开放性则说明公共数据可以在政府各部门间实现共享与流通，有助于提升政府信息透明度，平衡政府与社会的利益关系。截至2024年6月20日，我国已有 27 个省级行政区建立了公共数据共享平台并可以正常访问。这些平台提供了海量公共数据，涉及教育文化、安全生产、地理气象、工业农业、财税金融、生态环境等各个方面。大部分平台提供数据下载和数据接口调用服务，为公共数据商业化利用提供支持。
第二，公共数据商业化利用为科技研发、市场策略制定等提供了有力支持，有利于促进创新。一方面，由于公共数据一定程度上具备政府垄断性质，而科技创新作为资源消耗性活动，往往高度依赖资源，市场对公共数据这一关键生产要素的需求愈发迫切。公共数据作为寻租者租金来源的重要性不容忽视，正逐渐成为数字经济时代企业寻租的主要目标。在此背景下，消除公共数据流通壁垒，对其进行商业化利用，可为企业技术创新注入关键动力。另一方面，加速公共数据要素流通、有效开放共享公共数据有助于降低企业创新的基础成本、消除产业链中不合理的“租”。政府建立的公共数据开放平台作为连接数据发布与获取端的中介和载体，会促进公共数据的有效流通，使其成为企业创新要素的重要聚集地。
第三，公共数据商业化利用有助于企业优化决策流程，进而提升运营效率。当公共数据作为生产要素进入市场与企业时，产业结构和企业经营模式发生深刻变化，既推动了原有生产要素配置结构的升级，又使其更加契合技术进步的方向。公共数据的有效利用能够促进企业全要素生产率的提高是不争的事实，相关研究表明，城市公共数据开放水平每提升 1%，当地企业全要素生产率平均将提高约0.18% ，这不仅有助于优化营商环境，还能盘活企业资产，提升资源配置效率，降低企业销售和管理成本，从而进一步推动企业全要素生产率的提升。
三、公共数据商业化利用的主要障碍与风险
上文分析明确了我国公共数据商业化利用的社会关切、市场价值及实现路径，同时也必须看到在公共数据质量、相关主体的技术能力与开放意愿、重保护轻流通的治理范式、个人信息保护、市场竞争秩序方面存在着障碍与风险。
第一，公共数据质量参差不齐，部分数据在准确性和完整性方面存在问题，这直接影响了其商业价值的发挥。公共数据开发利用旨在将散乱、无序的单个数据通过聚合、挖掘和整理，转化为兼具市场效益和社会价值的数据产品。然而，低质量、残缺、不及时或有偏见的数据，不仅无法达成公共数据开发利用的目标，更无法挖掘出其潜在和真实的价值。
第二，公共数据商业化利用技术门槛较高，要求具备强大的数据处理和分析能力以及充足的财力支持，许多地方财政和中小企业难以达标。技术能力的不匹配导致公共数据商业化利用面临开放系统不衔接、各机构协同不畅以及财政压力过大等问题。尽管公共数据开放是基于理性考量的选择，但在技术限制与行政环境碎片化的双重制约下，部分政府机构也面临着内生性共享动力不足的困境，具体表现为“不愿开放”“不会开放”及“不敢开放”。随着公共数据开放平台机制的建立和实施，建设过程也需投入更多的财力、人力和物力成本。为满足海量链接、低时延、大带宽等业务需求，云化核心网和移动边缘计算等新兴技术开始被引入，但这些新技术也增加了基础成本。为让市场主体更充分地获取公共数据，政府需在数据采集、存储、整理以及开放等环节持续完善，而每个环节都涉及大量的成本投入，这无疑进一步加剧了政府运营的财政压力。
第三，以数据权益保护为核心的治理范式影响了以数据库赋权、竞争法保护为导向的司法实践，阻碍了数据流通利用，进而影响公共数据要素市场价值的实现。为保护个人隐私和国家安全，相关法律法规对公共数据商业化利用施加了严格限制。“以保护促进流通”的策略是当前数据治理的首要逻辑，在此策略基础上，形成了以数据权益保护为基础的数据治理范式。然而，执行中的重保护轻流通策略会在客观上减少数据的可用性和流动性，限制新业务模式和技术创新的发展。因此，亟待突出数据要素市场化配置改革的核心地位，加强创新能力建设，破除束缚公共数据商业化利用的体制机制障碍，为发展新质生产力注入数据活力。
第四，公共数据商业化利用可能损害用户个人信息利益，增加个人隐私泄露风险。随着公共数据总量增长，数据挖掘和更新速度加快，原本开放共享的公共数据变得易于识别。例如，人工智能技术能够利用开放数据识别个人身份，而网络资料的追踪可能导致个人隐私的暴露。部分企业利用爬虫技术，能够从分散、冗长、无关联的数据中挖掘出弱联系，整合碎片化的单元数据，形成信息拼图和动态网状模块，使得公民的生活轨迹被追踪。在此背景下，公共部门如何妥善平衡和维护数据上的各种利益，防范公共数据泄露和滥用，避免侵害他人权益和社会公共利益的风险，成为当前数据基础制度讨论的关键议题。
第五，企业有可能围绕公共数据开展垄断或不正当竞争行为，对市场竞争秩序造成负面影响，侵蚀社会公共利益。随着大数据技术的广泛应用，数据挖掘和分析的通用性和普遍性日益凸显。相较于中小企业在数据汇聚、融合、可视化、数据分析及辅助决策等方面的实用性功能难以满足商业化需求的情况，大型企业通过数据挖掘、人工智能、机器学习等技术，从海量数据中提取出如市场投资、产品行情、前景回报等有价值的信息，其可能基于数据优势滥用市场地位抑或是通过经营者集中的方式不断聚合优质数据。数据集中通常会产生明显的规模经济和范围经济，从而使大型企业在瞬息万变的数据中拉大与其他企业的差距，进一步扩大竞争优势，维系强者恒强的竞争状态。
四、公共数据商业化利用的竞争理路构建
市场经济是通过市场配置社会资源的经济形式，其本质是竞争经济。在公共数据商业化利用领域，市场竞争格局正逐步成型。一方面，具备强大数据处理能力和技术创新实力的企业，已稳固占据市场主导地位；另一方面，市场需求的持续攀升吸引着新竞争者不断涌入，使得竞争态势愈发激烈。面对此景，作为微观层面市场竞争的主体，企业可能会采取多元化策略，包括深耕技术创新、强化政企合作，也可能会推行差异化竞争等策略以适应公共数据商业化利用趋势；同时，作为宏观经济治理主体的政府，必须确保竞争在一定规则之下有序进行，还须构建和坚守以竞争法治为基础的公共数据商业化利用竞争理路，以确保公共数据要素市场的健康有序发展。
对公共数据商业化利用而言，竞争理路的构建并非仅仅是某一单行法律的简单应用，而是一个综合性体系，关乎标准、制度、政策，以及立法、执法、司法、守法全过程，涉及市场机制、法律法规、权益保护和技术创新等多个方面。结合Web3.0时代数据要素价值化的机遇与数据安全化保障的风险，我国公共数据商业化利用遵循的竞争理路应树牢市场优先理念，以公平合理为原则，以多元利益平衡为基础，充分发挥公共数据的价值，推动经济持续健康发展。
（一）以市场优先理念激励公共数据商业化利用
这一过程中，不仅涉及专门的竞争立法，还涵盖了其他法律法规与政策文件中关于市场竞争治理的诸多文本，譬如《电子商务法》《个人信息保护法》《数据安全法》《消费者权益保护法》等基本法律及《数据二十条》等重要政策文件中涉及数据采集、使用、流通等环节关涉市场竞争效果的内容。作为竞争机制的重要课题，“市场在资源配置中起决定性作用”这一理念触发的是政府、市场与社会的联动效应。市场优先理念是谦抑干预理念的体现。该理念主张，鉴于人的有限理性，在既有智识结构无法完全确定某一市场是否存在失灵时，应优先信任市场机制，让其自发调节，而非立即进行国家干预 。同理，在公共数据商业化利用的过程中，市场机制应占据主导地位，通过公平竞争和市场交易，实现数据价值的最大化和资源的最优配置。市场具备高效配置资源的能力，通过价格机制、供求关系和竞争机制，引导数据资源流向更高效、更有价值的方向，从而将公共数据价值最大化，推动数据要素的合理利用和高效流通。
同时，市场的决定性作用也促进了创新和公平竞争。公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础，市场竞争机制确保了公共数据的公平交易和合理使用，防止数据垄断和不正当竞争。在公共数据商业化利用的市场中，各类市场主体能够根据市场需求和竞争态势，积极创新技术和业务模式，提升公共数据应用的水平。
然而，市场虽然能够优化资源配置、提升经济效率，但本身并不具备始终维持自由公平竞争秩序的能力和责任。随着市场经济竞争的高度发展，垄断及不正当竞争行为的出现在所难免，这是市场经济无度发展的客观后果。为保障公共数据商业化利用市场的有序运行，应树立“有为型政府”的法治理念。政府需建立并完善公共数据交易规则和监管机制，通过法规和政策明确市场规则、交易方式及监管要求，为市场主体提供清晰的操作指南，预防市场失灵和不正当竞争。此外，鼓励市场主体积极参与公共数据的开发利用，形成多元化、开放性的数据生态系统，推动公共数据的开放共享和互联互通，加强政府部门间的协作，打破数据壁垒，实现公共数据的广泛共享和利用。
（二）以 平 等 促 进 为 原 则 推 动 公 共 数 据商业化利用
当前，对公共数据的价值挖掘与释放仍有相当多未尽之处，“数据割据”“数据孤岛”“数据不正当竞争”等问题已成为掣肘公共数据商业化利用的“绊脚石”。随着技术的发展，公共数据商业化利用的形式和手段也在不断创新。因此，在公共数据商业化利用过程中，竞争理路的设计需要适应这种变化，围绕合理利用、隐私保护、公平竞争以及市场效率等方面，以平等促进为原则提供法律保障和制度、技术支持，从而保障公共数据商业化利用行为的合法性和合规性。
第一，公共数据商业化利用应以合理利用为基本遵循。这意味着在利用公共数据的过程中，需要充分考虑到公共数据本身的价值和特性、公共数据的来源以及公共数据的利用方式，确保数据的利用既能够带来经济效益，又能够符合社会公共利益的需求。公共数据属于“公共财产”的一种，介于政治系统与经济系统之间。一方面，财产的流通需要以经济系统的营利/非营利标准运行；另一方面，公共财产又需要承担特定的公共性。这就需要通过特定的机制作出相应决定：公共财产在多大程度上及通过何种方式可以进入市场，在多大程度上及通过何种方式受到相应限制。只有如此，才能避免经济系统和政治系统标准的混淆以及由此引发的功能错位，避免公共数据的公共性被营利性完全取代。
第二，隐私保护和个人信息保护是公共数据商业化利用中不可忽视的一环。基于数据权利的视角，作为公共数据开放权利基础的公益数据权，既与数据原权利存在冲突，又和信息权益的保护存在不可避免的紧张关系。在利用公共数据的过程中，必须严格遵守《民法典》《个人信息保护法》《数据安全法》等相关法律法规，确保个人隐私不被泄露或滥用。这包括采取必要的技术手段和管理措施，防止数据被非法获取或滥用，同时对于涉及个人隐私的数据要进行脱敏处理，以保护个人隐私权益。
第三，公平竞争也是公共数据商业化利用中的重要原则。在数据市场中，各类主体应享有平等的竞争机会，公平对待各类市场主体，禁止采用不正当手段谋求优势。公共数据进入数字经济市场后，会面临一系列问题，如公共数据获取权的公地悲剧、使用权平等的争议，以及算法权力异化的加剧等。从数据权利的角度看，公共数据因其固有的膨胀性存在滥用风险。对此，政府应强化监管，防止数据垄断和不正当竞争，确保市场的公平与秩序。
第四，市场效率也是公共数据商业化利用中的重要关切。在公共数据商业化利用的过程中，不能仅指望通过市场机制的单独运作，就实现数据资源的优化配置和高效利用，国家权力也应适当介入。政府要引导调节力度，探索建立公共数据资产开发利用和收益分配机制，通过有序开发、合理利用，更好地发挥公共数据资源作用；应做好数据资产计量、评估的具体工作，全方位开拓公共数据资源服务市场的创新途径，更好地发挥公共数据的经济效益。
（三）以多元利益平衡为基础保障公共数据商业化利用的可持续
第一，从国家利益层面观察，公共数据商业化利用中的不当或违规，可能加剧网络空间安全威胁，破坏国际数据市场竞争秩序，损害国家利益。公共数据中通常包含大量涉及国家安全和地方产业、行业安全的核心数据、重要数据，一旦被滥用、泄露或不当使用，就可能给国家安全带来广泛的不利影响。公共数据商业化开放与利用，使各国在公共数据政策与全球网络空间中处于错综复杂的博弈状态，客观上更便于一些外部势力攫取我国公共数据利益，难免对我国的网络主权和信息安全构成挑战，使我国公共数据安全与发展形势复杂严峻。为此，我国需要进一步加强国家数据战略实施过程中的系统性和协同性统一，从标准、技术、政策、法规等层面加速提升网络空间国家大数据治理水平。与此同时，平衡好数据开放与数据安全之间的关系，增强国家实力，更好地捍卫国家现实利益和长远利益。
第二，从社会责任层面观察，公共数据具有普惠性。作为一个“市场化”“社会化”的过程，公共数据商业化利用的社会责任主要体现在以下三个方面：其一是与商业生态圈内的企业合作共赢，其二是面对消费者的权利保护，其三是面向社会公众的社会总体利益增进。公共数据商业化利用要将重点放在真正发挥开放数据的经济、政治、社会作用上，关注开放数据的利用实效，以流通利用为目标，注重企业、消费者以及社会公众的利益，强调开放数据的可用性、实用性，维护数据市场竞争秩序。
“利益平衡”对于公共数据商业化利用而言是核心，公共数据商业化利用是国家在数字社会中实现治理能力现代化、保护个体权益、促进经济社会发展、提供社会福利等目的及价值的重要方式，契合国家任务的目的分析、需求分析和选择分析。公共数据商业化利用的竞争理路构建，应面向和关注公共数据商业化开放与利用中的“利益平衡”，进而建立健全数据权益保护机制。
五、法治化促进公共数据商业化利用的市场竞争
在明确公共数据商业化利用的属性及市场价值，确立以市场优先、平等促进、利益平衡为遵循的竞争理路后，应积极探索公共数据商业化利用的市场竞争促进路径。一方面，基于态势分析，构建内外协同机制，强化公共数据商业化利用的系统治理。另一方面，鉴于《反不正当竞争法》正进行第三次修订，应加大对数据商业化利用行为的竞争法监管力度，将公共数据商业化利用纳入数据商业化利用范畴，实施一体化系统规制，从而推动公共数据的高效流通应用，通过法治化促进竞争，并释放其商业价值。
（一）公共数据商业化利用的竞争促进架构
加强公共数据商业化利用的系统治理需要重构新的竞争促进架构，系统回答公共数据商业化利用在竞争治理中的“谁治理”“治理谁”“用什么治理”“怎么治理”等关键问题。
第一，公共数据商业化利用涉及主体多元，具体有公共数据开放主体（政府）、数据主管部门、数据应用主体（包括授权运营机构和商业化利用主体）和客户，结构复杂，体现了多重的法律关系。其中，公共数据开放主体是在公共管理和服务过程中采集、产生公共数据的行政部门和事业单位。而统一的公共数据开放平台则是由数据主管部门负责的。在实践中，公共数据平台既可以直接向商业化利用主体开放数据，亦可授权专门的运营机构负责公共数据向社会主体的开放事宜。而商业化利用主体的客户则是在与商业化利用主体进行产品或者服务交易时而形成的交易对手。随着公共数据系统治理的不断深化，廓清公共数据商业化利用治理体系的主体结构，有助于公共数据价值的有序释放。
第二，公共数据商业化利用的治理客体对象需要从“人、数据、场景”三个维度入手，围绕公共数据全生命周期，构建制度规范、技术防护、运行管理三大保障体系。从人的维度看，涉及对公共数据开放主体（政府）、数据主管部门、数据应用主体（包括授权运营机构和商业化利用主体）和客户进行利益平衡，维护各方主体权益。而其中授权运营机构和商业化利用主体在公共数据应用过程中出于自身需要，会利用自身优势深化数据挖掘并创新应用模式，也会针对自身劣势改进战略，提升数据质量和强化技术支持。公共数据开放主体（政府）有义务在公共数据治理中，及时发布商业化利用的政策，营造风清气正的营商环境，以使这些公共数据应用主体把握战略机会，及时了解公共数据商业化利用的相关法规和政策变化，并根据政策要求，调整企业战略，确保合规经营。数据主管部门有义务创造条件鼓励产学研用的结合，允许公共数据应用主体与其他企业、研究机构等建立合作关系，共同开展公共数据商业化利用的研究和探索，通过合作，共享资源、技术和经验，降低风险并提升整体竞争力。从数据维度看，面对威胁与挑战，数据安全管理至关重要，各方都有义务定期进行安全风险评估，确保公共数据在商业化利用过程中的安全性和保密性，制定差异化战略，打造独特的数据服务产品或解决方案。从场景维度看，只有创造竞争促进机制，才能鼓励数据应用主体通过提升服务质量和用户体验，赢得市场份额和客户信任。
第三，公共数据商业化利用系统治理需要更好地衔接不同监管工具，搭建多工具协同的监管体系。一方面，公共数据商业化开放与利用要求形成公平有序的市场竞争秩序，以高水平竞争激发高水平创新。基于此，针对公共数据的特征需增强当前市场监管领域法律法规及相关政策规则的适用性，以规范监管保障公平竞争、促进创新发展，公平合理地使用各类要素资源，规制不正当干预其经营自由的行为。另一方面，政府应基于初步判断主导建立完善的数据安全管理制度和技术防护措施，根据不同种类数据性质以及持有数据主体的法律属性来设定数据流通的法律规制框架，应强化《数据安全法》《个人信息保护法》《反不正当竞争法》等法律法规间的协调，加强跨部门综合监管支撑能力建设，提升监管信息化建设水平，做好监管工具的信息化、智能化建设，开发业务协同、资源共享的跨部门综合监管应用场景，完善监管事项清单管理等。
（二）构建以反不正当竞争法为基础的公共数据商业化利用规则体系
2022 年 11 月 22 日，市场监管总局就《中华人民共和国反不正当竞争法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《反法修订草案》）向社会公开征求意见。这是我国反不正当竞争法自1993年正式施行以来，历经 2017 年、2019 年两次修订后，迎来的第三次修订。在数字经济快速发展背景下，新经济、新业态、新商业模式发展中出现的扰乱竞争秩序的行为给现行法律带来了冲击和挑战，加强对新型网络不正当竞争行为的规制和约束，是本轮修订的核心之一。
商业数据是互联网经济背景下经营者参与市场竞争的核心资源。其中，《反法修订草案》第18条对涉及商业数据的不正当竞争行为进行了专门规定，以解决立法空白和规则缺失的问题，也对实践中大量出现的数据不正当竞争纠纷指明了方向。然而，随着国内各地方、各行业积极开展公共数据开发利用的实践，创新性的法律模式、法律规则应与公共数据开放利用相调适，公共数据商业化利用中必将公共数据作为资产来对待。应借《反不正当竞争法》第三次修订契机，扩容“商业数据”条款为“数据商业化利用”条款，以数据行为为基础，将公共数据纳入数据商业化利用范畴。通过“一般+例外”条款设置的方法，建立对公共数据商业化利用的一体化系统性规制，从而激励多元利益主体在遵守法律法规的前提下，共同参与公共数据价值的创造和分配，推动技术创新和商业模式创新，更好地适应经济社会发展的新需求，为公共数据的合法、合规利用提供法律支持。
首先，建议《反不正当竞争法》通过修订将公共数据商业化利用行为纳入规制范畴，而非仅聚焦商业数据的开发利用。《反法修订草案》对经营者不正当获取或者使用其他经营者商业数据的不当行为提供了规制思路，但并未关注不正当的公共数据商业化利用行为同样会对市场竞争秩序带来负面影响。
在“浙江某金融服务集团股份有限公司等诉苏州某科技有限公司商业诋毁及不正当竞争纠纷案”中，被告运营的平台通过发布和向特定用户推送的方式发布了针对某微贷清算的企业信息，该条清算信息系平台抓取自全国企业信用公示系统的公共数据，但系某微贷 2014 年企业年度报告出现的历史信息。在该案中，法院适用《反不正当竞争法》一般条款并认为，公共数据的利用不应损害原始数据主体的合法权益，被告抓取的数据虽属于公共数据，但被告的信息发布和推送行为应客观公正反映企业的信息。被告应对数据质量负有注意义务，不能因数据质量影响原始数据主体的竞争优势，对原始数据主体商誉带来负面影响，行为具有不正当性。进而认定被告苏州某科技公司构成不正当竞争行为。
此案系我国首例公共数据不正当竞争案，确立了公共数据商业化利用的基本规则。公共数据商业化利用是促进社会经济发展的关键因素。抓取方使用、挖掘公共数据无须经过原始数据主体的同意，但仍需承担对原始数据主体享有的合法权益不得造成侵害的注意义务，这一点与商业数据不同。因此，考虑到公共数据商业化利用对社会经济运行的重要性及区别于商业数据等其他类型数据的特殊性，《反不正当竞争法》应将公共数据商业化利用行为纳入规制框架之中，明确公共数据商业化利用中各参与方的权益，保护数据生产者、使用者和消费者的合法权益，防止数据滥用和不正当竞争行为，形成公共数据商业化利用行为规制体系。
其次，针对数据商业化利用中可能出现的不正当竞争行为，譬如，数据不正当获取和使用、无正当理由拒绝开放等，《反不正当竞争法》应通过修订，细化公共数据商业化利用行为是否构成不正当竞争行为的认定框架，建立对公共数据商业化利用的一体化系统性规制。由于一般条款的模糊性，通过一般条款规制数据竞争行为，在司法实践中较易引起“同案不同判”的风险。若以“一般+例外”条款方式规制公共数据的不正当竞争行为，则更具实效，原因是：其一，公共数据抓取及使用应具有目的正当性，即充分实现数字经济领域的创新发展，赋能新质生产力的加速形成；其二，公共数据抓取及使用不能以损害其他经营者的利益为代价，譬如破坏数据的真实性、准确性、全面性，造成对其他经营者的商业诋毁，或是侵犯消费者隐私；其三，公共数据抓取及使用应符合比例原则，不得超出实现正当目的的范围，过量爬取公共数据，或是使用非法技术，影响公共数据存储系统的正常运行。“一般+例外”条款规制公共数据商业化利用行为将有助于审慎衡量公共数据的抓取、使用行为是否侵害其他经营者、消费者利益，扰乱市场公平竞争秩序。2024年 5月，国家市场监督管理总局发布《网络反不正当竞争暂行规定》，旨在预防和制止网络不正当竞争，促进数字经济规范持续健康发展。该规定着重强调了数据在网络竞争中的重要角色，禁止经营者非法获取、使用其他经营者合法持有的数据，实施扰乱市场公平竞争秩序的行为。这对于规范公共数据商业化利用具有重要意义。
最后，值得注意的是，竞争促进的范畴不仅限于当前的市场竞争制定法，应重视优化《反不正当竞争法》与《电子商务法》《数据安全法》《个人信息保护法》《消费者权益保护法》等法律法规之间的协调与衔接工作。《反不正当竞争法》在推动公共数据商业化利用方面虽有其作用，但局限性亦显而易见。该法虽有助于维护数据要素市场的竞争秩序，却缺乏对公共数据商业化利用中核心数据、个人信息等类型数据安全的保护。因此，在坚持公共数据使用规则以《反不正当竞争法》为基础的同时，还需要在确保个人隐私保护、数据安全、促进技术创新和经济发展等方面进行综合考量，以实现数据资源的有效利用和社会公共利益的最大化。
具体而言，需加强对核心数据及重要数据商业化利用的安全审查、认证与评估机制，确保国家安全始终作为商业化利用的前提。针对公共数据中包含的个人信息部分，其商业化利用必须严格遵守《个人信息保护法》的相关规定，处理个人信息时应秉持合法、正当、必要、诚信的原则。同时，应全面识别并严厉打击公共数据使用中的不法行为，引导各类主体合法、规范地进行商业化利用。即便在现有法律条款无法直接调整的情况下，也可通过明确公共数据的商业用途和属性，来合理规制其商业化利用。
结语
当公共数据作为经济生产要素为促进商业模式创新、推动数字化转型、发展新质生产力贡献特有价值时，公共数据便成为了开发利用的焦点。对此，应突破传统界定的局限性，依据功能进行定位，明确公共数据范畴的动态性认定，从而为公共数据的管理和利用提供新思路。然而，公共数据的自然属性和价值背景与既有财产权客体存在显著差异，其商业化利用过程伴随着诸多风险和挑战。
竞争是市场经济最基本的运行机制，公平竞争是市场经济发展的基石，为市场发挥作用提供了坚实的制度支撑。然而，在公共数据商业化利用中，竞争理路的构建与推进并非一蹴而就，竞争促进并非仅仅是某一单行法律的简单应用，而是一个从制度设计到实施，再到规范评价与功能考量的完整法治化过程。竞争促进及法治化不仅要求我们从法律文本出发，更要“跳出文本看法律”，将法律条文与实际操作相结合，静动结合地理解法律，实现法律从文本到行动的转变。竞争促进的法治化旨在规范公共数据的使用和交易，并通过其促进作用，推动公共数据资源的优化配置和高效利用，进而推动经济社会的持续健康发展。
公共数据商业化利用将具有更加广阔的发展空间和丰富的应用场景。当前，《反不正当竞争法》正面临第三次修订，建议扩容“商业数据”条款为“数据商业化利用”条款，将公共数据商业化利用纳入数据商业化利用范畴进行一体化系统规制。同时，还需要不断完善《数据安全法》《个人信息保护法》等相关法律法规，与现行《反垄断法》《反不正当竞争法》一道，做好协同监管，避免制度上的合成谬误，通过立法、执法、司法，精准规制公共数据领域的垄断、不正当竞争行为，促进市场主体的守法遵从，为提升公共数据商业化利用效率提供更多竞争促进方案。在保障高水平安全的前提下，确保公共数据商业化利用能够取得更加显著的成效，为社会经济发展注入新的活力。
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