《中国政务数据治理发展报告(2020年)》

2020-02-05 17:04 来源:电子联合会
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  2020年1月15日,中国电子信息行业联合会主办的“第五届中国电子信息行业发展大会”在北京召开,并发布了《中国政务数据治理发展报告(2020年)》。

  清华大学国家治理研究院执行院长、中国电子信息行业联合会数据与治理专业委员会会长孟庆国

  报告对全国31个省(自治区、直辖市)在政务数据治理方面的政策制定、机构设置、平台建设、共享开放等情况进行了研究分析,运用大数据的手段对地方政务数据治理工作的开展情况及社会影响进行衡量,构建形成地方政务数据治理指数,描绘了当前我国政务数据治理的整体样貌,为未来中国政务数据治理工作的开展提供了建议和参考。

  一、政策制定与发布情况

  为实现对政务数据资源的有效管理和应用,党和国家的政策文件中陆续对政务数据治理工作提出了一系列相关要求。

  地方政策整体情况

  为积极贯彻中央政策精神,提升政务数据管理和应用水平,制定并发布政务数据治理的相关政策规范已成为我国各地政府的普遍做法。2010年至今,全国31个省(自治区、直辖市)共出台了125份省级政府层面与政务数据治理直接相关的政策文件。

  从政策出台时间上来看,在2016年以前,仅有少量省份对政务数据治理投以关注。从2016年开始,各省出台的相关政策文件的数量出现显著增加。

  地域差异分析

  横向对比来看,东部地区出台的政务数据治理相关政策文件最多,平均每省为5.55份,而中西部地区出台的政策文件较少。

  整体来看,我国省级地方对政务数据治理的重视程度依然较弱,接近半数省份所出台的相关政策文件数量都少于3份。

  政策内容分析

  “数据共享”、“互联互通”、“协同整合”等主题是各省在推动政务数据治理工作上的重要着力点。

  除共享协同之外,北京、广东和江苏等部分省份出台的政策文件也着重关注了信息公开、数据开放、安全管控等问题。还有大量地方出台了鼓励和引导大数据相关产业发展的政策文件。

  二、机构调整与设置情况

  明确专门的数据管理机构,进行政务数据管理和大数据应用,已成为当前我国各地政府的普遍做法。

  地域分布情况

  截至2019年底,我国31个省(自治区、直辖市)中,已设立专门数据管理机构的省份为22个。按照中国七大地理分区标准划分,它们分别是:

  华北地区的北京市、天津市、河北省、内蒙古自治区;

  东北地区的黑龙江省、吉林省;

  华东地区的上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省;

  华中地区的河南省、湖北省;

  华南地区的广东省、广西壮族自治区、海南省;

  西南地区的四川省、贵州省、重庆市;

  西北地区的陕西省。

  编制类型分析

  省级政务数据管理机构编制类型主要分为行政机构、事业机构和法定机构三类,在已成立的22个省级政务数据管理机构中,行政单位性质机构13个,事业单位性质机构8个,法定机构1个。其中海南省大数据管理局,是全国首个也是目前唯一以法定机构形式设立的省级大数据管理局。

  机构职能分析

  选取已公布机构职责的部分省级政务数据管理机构进行分析,将政务数据管理机构的职责划分为数据开放共享、数据产业发展、数据安全保障、数据基础建设、数据资金管理五类。

  行政级别分析

  21个省级政务数据管理机构中(不含海南省大数据管理局),正厅(局)级单位9个、副厅(局)级12个。

  隶属关系分析

  从各省政务数据管理机构的隶属关系来看,政务数据管理机构主要以隶属于省(自治区、直辖市)政府、省(自治区、直辖市)政府办公厅、省(自治区、直辖市)发展和改革委员会为主。

  编制人数分析

  受各省(自治区、直辖市)三定方案出台时间影响,目前可获取到15个省级地方政务数据治理机构的人员编制信息。统计发现,各政务数据管理机构人员编制数量差异较大。在统计的15个机构中,编制人数最少的是10人,人数最多的是229人。

  三、平台建设与投入情况

  报告对中国政府采购网2017年至2019年发布的招标文件进行了系统的梳理,筛选出省级政务数据治理相关的平台和系统建设项目1822个。

  建设项目数量

  从建设项目的数量上来说,北京市项目数量最多,共有224项;广东省(174项)、广西壮族自治区(145项)、福建省(105项)、贵州省(102项)分列建设项目数量的二到五位。

  资金投入情况

  根据中国政府采购网公开的信息,近三年政务数据平台建设累计投入资金826637万元,投入金额前三的地区为:北京市(121873万元)、广东省(119095万元)、广西壮族自治区(53474万元),与政务数据平台建设的项目数量大体呈正相关。

  建设时间分布

  总体看,2017-2019年间项目建设数量与金额投入逐年递增。数量的三大峰值点分别在2017年11月(103项)、2018年11月(70项)、2019年11月(116项),金额的三大峰值点分别在2017年11月(43344万元)、2018年7月(41936万元)、2019年11月(85620万元)。

  各领域项目数量

  政务数据平台的相关项目分散于财税、社保、交通、卫计等23个不同领域,数量最多的是财税领域(275项),占总量的15.1%。

  各领域项目金额

  公安领域平台和系统建设投入的金额最多,共计168731万元,占总金额的20.4%。

  各地在重点领域的资金投入

  各地在重点领域的资金投入方面各有侧重,以在公安领域为例,广东省、重庆市、北京市的投入位居前三,分别为36161万元、21703万元、16475万元。

  重点领域建设时间情况

  在2017-2019年间,项目金额投入前十名的领域中,不同领域呈现不同的时间趋势:公安领域、环境领域、综合领域、人社领域,项目金额投入随时间推进整体呈上升趋势;规土领域、农林领域项目金额投入具有先上升后下降的趋势;财税领域、交通领域、司法领域、水务领域无显著的时间趋势特征。

  四、数据共享与开放情况

  整合共享工作情况

  近年来,我国高度重视政务数据共享工作。通过开展政务系统整合共享,逐步解决长期以来困扰我国政务信息化建设的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”问题,实现政务数据资源跨部门、跨区域、跨层级的共享交互。通过构筑信息共享“大通道”,构建政务数据资源“总目录”,搭建共享交换“总枢纽”的方式,逐步建立完善国家政务数据共享交换体系。

  截至2019年10月,仅中央本级就累计清理“僵尸”系统400余个、累计整合小散系统2000余个,政务信息系统整合工作成效显著。国家数据共享交换平台的数据共享服务调用量已超过8亿次,跨部门、跨地区数据共享交换量超过600亿条。

  开放数据整体情况

  截止2019年10月,我国已有102个符合政务数据开放基本特征的地级及以上平台陆续上线。伴随《促进大数据发展行动纲要》等国家政策的逐步落实,全国范围内的省市级地方数据开放平台数量增长迅猛,特别是在近两年呈现“井喷”态势。

  截止2019年10月,全国各地省级政务数据开放平台上线时间的区域分布如图所示,图中颜色越深表示数据开放平台的上线时间越早。

  从数量上看,全国范围内,开放数据集总量从2017年的8398个迅速增长到2019年的71092个。

  五、治理指数与研究分析

  报告研究团队对来自于新闻报道、平面媒体、微信、微博、博客、视频、政府网站等多种渠道的信息内容进行了全面收集,并结合信息量、关联度、阅读量、转载量等多种因素,构建形成地方政务数据治理指数分析模型,运用大数据手段从内部工作推动和外部社会影响两个维度对各省政务数据治理情况进行测算,以反映各省(自治区、直辖市)在政务数据治理工作推动和社会影响方面的差异。

  地方政务数据治理指数

  地方政务数据治理指数由工作推动指数和社会影响指数两个部分组成。

  从地方政务数据治理指数的结果来看:贵州、山东、广东、北京等地在工作推动指数上得分较高,反映了这些地方政府近年来在政务数据治理方面投入了较多的关注,进行了相对系统的工作部署和建设实施;北京、广东、浙江、上海等地在社会影响指数上得分较高,反映了这些地方在政务数据治理工作中与企业、研究机构进行了较多的互动,产生了较大的社会舆论影响。

  从各地工作推动指数和社会影响指数的二维度综合分析可以看到,各地政务数据治理的进展情况大体可以分为三种类型:

  一是工作推动指数和社会影响指数都较高,以北京、广东、贵州等地方为代表,这些地方都对政务数据治理工作投入了较高的关注,并已经通过相应工作的开展取得了一定的建设成效,产生了较大的社会影响;

  二是工作推动方面表现一般但社会影响较大,以浙江、江苏等地为代表,这些地方的特点是在工作推动方面重点聚焦在“互联网+政务服务”等政务数据治理的相关领域,虽未直接针对数据治理推动工作,但在政务服务等能力提升的过程中政务数据治理水平已经得到了显著提升,产生了相应的社会影响;

  三是工作推动指数和社会影响指数表现都较为一般,这是当前大多数地方所处的阶段,普遍表现为政务数据治理的相关工作开始起步,社会影响尚未凸显。

  工作聚焦程度分析

  工作聚焦程度反映的是各省(自治区、直辖市)在政务数据治理相关的政策制定、规划计划、机构设置、职责划分、体系建设、项目安排等工作开展方面的综合情况。排名前10的省份分别是贵州、山东、重庆、北京、河南、上海、广东、四川、辽宁和福建。

  以5分和3分为界,将各省份工作聚焦程度划分为三个水平(5分以上,3——4分,3分以下),它们的分布情况如图所示,颜色越深代表该省工作聚焦程度越高。

  一把手关注度分析

  一把手关注度反映的是各省(自治区、直辖市)党政一把手领导在政务数据治理方面进行工作部署、出席相关活动、承担相应职责、总结相关工作的综合情况。排名前10的省份分别是贵州、上海、重庆、山西、青海、浙江、北京、天津、山东和湖南。

  贵州的一把手关注度尤为突出,主要源于其把发展大数据作为政府“一把手工程”的做法。

  建设进展情况分析

  建设进展情况反映的是各省(含下辖地方)在数据汇聚、数据共享、数据开放、大数据分析与应用等政务数据各治理方面的工作进展和系统建设的综合情况。建设进展情况排名前10的省份分别是四川、广东、山东、天津、江苏、浙江、陕西、北京、上海和福建。

  社会综合影响分析

  社会综合影响反映的是各省(含下辖地方)政务数据治理工作所产生的综合社会影响,包括在政务数据治理领域与企业的互动情况、与科研机构的互动情况、舆论传播情况、产业带动情况等多方面的内容。综合社会影响力排名前10的省份分别是北京、广东、浙江、上海、江苏、四川、贵州、山东、湖南和重庆。

  六、发展建议与对策思考

  为更好的做好政务数据治理,充分发挥数据在国家治理中的作用,报告建议应着力落实三个结合、解决三类问题、做好三项工作。

  报告研究团队以清华大学公共管理学院未来政府研究中心的力量为主,由孟庆国教授担任课题组组长,张楠、张少彤、王理达担任副组长。在数据采集、大数据分析、工具和技术支撑方面得到了北京华宇信息技术有限公司、北京智慧星光信息技术有限公司、复旦大学数字与移动治理实验室等机构的大力支持。

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责任编辑:bozhihua
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