研究 | 地方政府大数据治理战略

2018-02-28 09:14 来源:中国社会科学网-中国社会科学报
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政府应着眼于公共服务和政策的核心问题,积极建设数据工程,提出基于大数据的解决方案。特别是在身份识别、认证和审批等关乎民生福祉的公共服务方面,大数据可以实现跨域信息的关联和汇聚,提高企业和民众的办事效率。

  习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调,要推动实施国家大数据战略。大数据技术等新兴信息技术对国家治理产生了深刻的影响。各级地方政府是大数据治理的关键主体,也是大数据应用的前沿阵地。在推进大数据发展的过程中,地方政府应用大数据治理确实存在一些困难和挑战,需要在管理体制、人才储备、个人隐私保护等方面继续完善,但大数据的应用确实为地方政府治理提供了技术支撑,为地方政府治理能力的提升开辟了新路径。

  一方面,一些地方政府尚未充分认识到并切实利用掌握的数据资源,对电子政务的理解没有突破官方网站和社交媒体的层面。另一方面,地方政府在行政管理过程中采集和积累了大量数据,需要进一步提升对数据充分挖掘、有效利用的能力。此外,在大数据产业的政策、人才、资金和基础设施等方面,地方政府也需要进行改进和完善。地方政府需要瞄准战略方向并实现精准发力,推进大数据治理,紧抓国家大数据战略的发展良机。

  理性认识大数据的潜力及限度

  面对大数据时代的来临,地方政府要积极转变治理理念,在意识层面形成对大数据治理理念的准确把握,这是地方政府应用大数据提升治理能力的前提条件和核心因素。

  第一,厘清大数据应用的价值理性和技术理性。大数据技术要服务于公共价值导向,避免技术决定论。习近平总书记指出,在运用大数据时“要坚持问题导向,抓住民生领域的突出矛盾和问题”。大数据旨在服务于国家治理现代化,致力于民生服务的“痛点”,而不是停留在积累数据的层面。政府应着眼于公共服务和政策的核心问题,积极建设数据工程,提出基于大数据的解决方案。特别是在身份识别、认证和审批等关乎民生福祉的公共服务方面,大数据可以实现跨域信息的关联和汇聚,提高企业和民众的办事效率。

  第二,从理念上认识到大数据不仅是数据,更是灵感和算法。掌握了数据资源,并不等于实现了大数据治理。实际上,如果没有发挥关键作用的灵感和算法,数据量再大也不能发挥应有的作用,只是空占资源。例如,比特币等加密货币背后的核心技术就是区块链,利用大数据去预测的前提是找到最佳匹配的算法模型。在收集和积累大数据的同时,更需要支持大数据的算法研发和应用,使算法能够匹配数据并创造价值。在运用大数据时,需要集思广益,通过“金点子”使大数据活起来,以实现大数据的潜在价值。数据资源能否创造公共价值,既同数据本身的属性和特征有关,也同开发利用数据资源的算法和灵感有密切联系。

  互联互通跨部门数据

  地方政府嵌入在央地关系和跨域治理的复杂格局中,就面临着有关大数据、相关技术及其应用的治理挑战。大数据治理不止是政府内部管理的狭隘问题,更牵涉到政府与其他政府、政府与市场、政府与社会之间的多重复杂关系。

  政府与政府之间,一方面,建立大数据治理的垂直管理体制,实现大数据资源和平台的区域统筹、共建共享。如果各级地方政府采用不同的系统和端口,就会增加大数据统筹的成本,也会造成公共财政投入的浪费。尽管各地在公共服务提供方面会有一些差距,但是在很多领域可以实现共通或标准化,而共用一套大数据系统也有规模优势。应在省市层面建立区域统筹机制,实现平台共建、数据共用、资源共享和优势互补,避免地方政府重复建设、浪费资源。而且,对基层县乡政府而言,推进大数据工程存在困难。相对来说,省市政府掌握的数据资源、基础设施、人力和财力都较强,是统筹区域内大数据治理的关键枢纽。因此,建立市级乃至省级的大数据统筹系统,实现辖区内部的互联互通,并以此为连接点同其他辖区对接,是未来值得探索的方向。

  另一方面,建立处理数据资源的统一部门,有效利用跨部门的数据资源。各个部门不仅要有效利用自身的大数据资源,也要充分发挥跨部门大数据汇聚的倍增潜力和迭代价值。将不同领域、不同部门的数据资源互联互通,是充分发挥大数据技术的重要基础。因此,可以考虑从组织设计、系统规划和制度安排等方面出发,加强各级政府的大数据资源统筹利用,实现跨部门的数据共享和共用。应明确,大数据的跨部门共享是原则,不共享是例外,推进各部门在本级政府内部开放数据。对此,各个省份和城市可根据自身条件,考虑通过地方性条例的形式,明确跨部门、跨层级和跨地区的大数据共享共治法律框架。

  政府与企业之间,加强两者的协同力度,实现大数据开发的政企合作。由于大数据本身的特征,诸如数据量大、数据类型多样、数据处理复杂、数据处理速度快等,政府的单一供给模式不能完全满足政府对数据的需求。而且,随着大数据商业化,一些互联网企业,包括支付宝、微信、百度、今日头条、滴滴等积极参与收集、存储和积累数据,并建立了大数据汇聚和处理平台。因此,应考虑建立“企业+政府”的合作模式,并加强同第三方平台的合作,使政府决策和管理能够使用更大范围的数据资源。与此同时,引导企业为公共服务提供大数据平台支持,使政府能够借助于企业的力量实现大数据治理的升级换代。例如,杭州市就与阿里云联合安装了人工智能中枢,对杭州市进行全局实时分析,修正城市运行中的问题。目前,这一人工智能中枢已尝试应用于缓解城市交通堵塞,并在部分路段取得一定的成效。

  政府与公众之间,推动大数据治理的公众参与,实现大数据应用的众筹、众创。在公共服务领域一个重要的发展趋势就是共同生产和共同创造,即公众不仅接受公共服务,也会积极主动地参与公共服务的设计、提供和优化,同政府和非营利组织等携手创造公共价值。公众对公共服务有切身体会,也最愿意参与公共服务的提质增效。因此,政府部门应因势利导,为公众参与大数据治理提供机会和平台,在大数据应用方面“使众人行”。例如,可以举办基于真实场景的大数据竞赛等公共活动,鼓励企业和个人参与。在这个过程中,还能提升公众认同感、满意度和获得感。

  此外,地方政府缺乏专业的大数据技术人员,处理信息的人员仍有一部分是管理人员。具备数据信息搜集、处理、分析等专业知识的技术人员是实现地方政府应用大数据技术的保障,因此,应加强大数据产业的人力资源开发和管理,为大数据治理提供人才储备。相比互联网企业,地方政府在吸引、留住和激励大数据人才方面面临着制度性制约,政府部门应开发灵活的人力资源管理机制,培养和吸引大数据人才。而大数据技术的崛起使大数据人才成为稀缺资源,为应对未来大数据技术对人才的需要,要及时转变人才培养模式。大数据技术要“从娃娃抓起”,可借鉴新加坡等国家的经验,在小学阶段开设信息技术相关的课程,培养青少年的计算机语言能力和创造力,为大数据技术的发展做好人才储备。

  (作者单位:中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院)

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责任编辑:zhangxiuqin
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