解读|《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》

1月30日，《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》（简称《意见》）颁布，引起广泛关注。当前，全球云计算处于发展初期，我国也面临难得机遇。《意见》对促进我国云计算创新发展、积极培育信息产业新业态起到重要作用。

　　《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》（国发〔2015〕5 号）（简称《意见》）已于近日发布，引发社会各界的广泛关注。笔者全程参与了该文件的起草，对于该文件，可以从多个方面进行理解。

　　《意见》充分考虑国内外发展形势

　　全球云计算仍处于发展初期，产业格局尚未定型，潜在市场需求巨大，我国正处在发展云计算的重要机遇期。

　　云计算是信息技术应用模式和服务模式创新的集中体现，是信息技术产业发展的重要方向，能够推动经济社会的创新发展，是世界各国积极布局、争相抢占的新一代信息技术战略制高点。《意见》是在认真研究和充分考虑国际国内云计算发展形势的基础上制定的。

　　从全球看，云计算正不断创新信息处理方式和服务模式，日益成为信息时代经济社会发展的关键基础设施。云计算不仅能够促进服务、软件、硬件的深度融合和系统性创新，对信息技术产业发展模式带来巨大变革，而且已经成为构建国家新优势的战略焦点。美欧日韩等国家和地区纷纷将云计算作为其抢抓经济科技发展新机遇、重塑国家竞争新优势的战略重点。国际知名IT企业也积极发展云计算，努力构建先行优势，争做全球云计算技术和应用的领跑者。

　　从国内看，我国当前正处于“四化”同步发展的关键时期，加快云计算发展已经成为提高信息化水平和创新能力的重要举措，对于扩大内需、培育壮大战略性新兴产业、促进经济结构战略性调整具有重要的现实意义。云计算与生产制造和服务创新的结合，将推动生产方式向数字化、网络化和智能化变革，激发创新创业活力，有力促进产业结构的优化升级。云计算应用于政府管理和社会生活，有利于解决长期存在的信息共享和业务协同困难问题，将使电子政务和教育、医疗、商务等服务更加便捷高效，加快社会资源优化配置和服务型政府建设，成为全面建设小康社会的有力支撑。

　　从基础看，自2009年以来，国家有关部门对我国云计算发展进行了深入研究和积极探索，陆续开展了组织云计算服务创新发展试点示范、实施云计算示范工程、在电子信息产业发展基金和863等科技计划中系统部署关键技术研发等工作，努力推动云计算服务创新、关键技术研发和应用示范，取得了积极进展，服务创新能力不断提高，关键技术研发和应用取得突破，产业配套体系不断健全完善，标准、评测等支撑能力和公共服务能力显著增强，已形成一定的产业基础和创新能力。

　　总体来看，全球云计算仍处于发展初期，产业格局尚未定型，潜在市场需求巨大，我国正处在发展云计算的重要机遇期，有望实现关键技术、产品和服务等领域的整体突破，加速信息产业转型升级，形成自主的信息服务能力和信息资源优势。同时，积极培育信息产业新业态新模式，催生新的经济增长点，也需要充分发挥云计算在落实创新驱动发展战略、转变经济发展方式方面的引领支撑作用。有迫力、有动力、有基础、有需求，《意见》的出台适逢其时。

　　《意见》充分考虑产业特点和环境建设

　　围绕提升能力、深化应用开展工作，充分利用云计算开展大数据的挖掘分析，建立适应云计算发展的市场准入、经营资质环境，研究适应云计算业务发展需求的网络政策。

　　思路原则充分考虑发展现状和趋势

　　《意见》提出了“以提升能力、深化应用为主线”的指导思想和“市场主导、统筹协调、创新驱动、安全保障”四项基本原则，与对云计算发展要素的理解紧密相关。云计算的发展，一方面要靠产业自身能力的提升，包括技术创新能力、服务创新能力、环境创新能力等；另一方面，应用已成为关系云计算发展不可或缺的部分，用户的应用水平直接决定云计算发展质量的高低和推进速度的快慢。当前，我国云计算发展已经有了一定的能力和应用基础，但核心关键技术差距较大，重设施建设、轻应用服务的现象仍比较突出，发展环境尚不够完善，信息安全挑战日益突出，围绕提升能力、深化应用开展工作，充分发挥市场配置资源的基础作用，加强政策引导和规划，才能将云计算发展向纵深推进。

　　重点任务充分考虑与大数据发展相衔接

　　云计算与大数据息息相关，相辅相成，其结合发展是重要的技术和应用趋势。云计算强大的计算与存储能力，促进了数据资源的集聚、融合与共享，提升了对海量数据的分析处理能力，推动了大数据挖掘、应用、服务及相关产业发展。大数据的分析应用依赖于强大的云计算平台，同时也能充分发挥云计算的效用。当前，数据资源已成为战略性资源，对数据资源的掌控能力和运用能力日益成为综合国力的重要体现，大力推进大数据发展，对于促进云计算创新发展具有重要战略意义。因此，《意见》将大数据开发和利用作为主要任务之一，提出要把云计算能力建设与加强大数据开发与利用结合起来，充分利用云计算开展大数据的挖掘分析，同时在推动政府和公共事业机构信息系统向云计算迁移的过程中，实现数据资源的融合共享，服务经济社会发展。

　　政策措施充分考虑市场环境完善

　　《意见》将“完善市场环境”作为最首要的保障措施，这主要是因为，云计算的发展是产业化行为，最终需要依靠市场自身的培育与成长，强大的市场需求和完善的市场竞争环境才能支撑云计算业务与服务的持续健康发展。我国云计算仍处于发展的初期阶段，市场需求还不是很强，适应云计算发展的制度、法规、市场竞争环境尚未建立，因此需要完善市场环境作为保障措施之一，建立适应云计算发展的市场准入、经营资质环境，研究适应云计算业务发展需求的网络政策，支持开展针对云计算服务的评估测评工作，引导国有企业应用安全可靠的云计算产品和解决方案。（工业和信息化部赛迪智库 软件与信息服务业研究所所长 安晖）

　　2015年1月30日，酝酿两年有余的《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》终于公开发布，对本已热火朝天的中国云计算市场来说，犹如旺火中又添了一把柴。可以预计，2015年中国云计算产业和市场又将迎来一个发展的高峰期。

　　全面思考建立自主云计算体系

　　支持我们自己的骨干公共云服务企业是建立产业生态的重要基础，培育在产业链上各个环节提供服务的中小企业是建立产业生态的必要条件。

　　通读整篇文件，涵盖内容非常丰富，每一句话都蕴含着深刻的观察与思考。如果将里面诸多内容串联起来看，可以发现其中的一些核心的思路与想法既结合了国内云计算发展的实际，又体现出与以往不同的视角和做法。在这里我们就几个比较突出的特点进行一下分析。

　　首先是《意见》中体现了对建立自主云计算产业生态的全方位思考与部署。云计算发展到今天已近10个年头，国际上云计算的竞争早已不再只是几个巨头企业之间的相互角力，而是产业生态体系之间的比拼，中国要在国际云计算竞争中占有一席之地，建立完善的产业生态是关键。因此，《意见》在“发展目标”之中就明确提出了到2017年“产业链条基本健全”的目标。如何做到“产业链条基本健全”，《意见》多处阐述了这个问题。首先是“形成若干具有较强创新能力的公共云计算骨干服务企业”，群龙无首不行，选错了首领也不行，纵观国际上的云计算巨头，谷歌、亚马逊、微软，无一不是以其强大的公共云服务能力作为根本支撑，因此，支持我们自己的骨干公共云服务企业是建立产业生态的重要基础。其次，是“培育一批特色鲜明的创新型中小企业”。尽管亚马逊AWS已足够强大，也需要数千家合作伙伴提供鼎力支持，云服务的巨头们再大，也只是一家企业，无法解决从云服务到用户应用中所有环节的问题。因此，培育在产业链上各个环节提供服务的中小企业是建立产业生态的必要条件。在《意见》中还提出了“鼓励大企业开放平台资源，打造协作共赢的云计算服务生态环境”，AWS的APN，阿里云的“云合计划”，华为的云帆计划，这不正是云计算巨头们正在做的事吗？最后，生态环境之中还少不了维护产业秩序的机构和组织，《意见》中也多次提到了产业联盟、第三方机构的作用，他们所承担的认证、评测、行业自律等职能也是必不可少的。

　　突出政府先锋示范作用

　　在《意见》之中，对政务云计算应用提出了非常具体的目标，提出了一些急需解决的问题。

　　笔者认为，对政府作用的描述是《意见》的一大突破与亮点。在以往类似的产业文件中，政府往往是以管理者、指导者的姿态出现，对产业的支持无外乎给钱，给政策。在这个《意见》之中，不仅有政策和财税金融等方面的考虑，还把电子政务作为云计算的重要应用领域放在了非常突出的位置上，提出“探索电子政务云计算发展新模式”，政府作为云计算重要用户的角色得到强化。从国际上来看，这也是许多国家的通行做法，美国、英国、欧盟、俄罗斯、澳大利亚等国都把政务作为云计算的重要领域，以期利用政府的信息化投入带动产业发展，并建立良好的政策环境。以美国为例，2014年，仅国土安全部等7个联邦政府部门已使用的云计算应用就达101项，投入达到5。29亿美元，与传统IT建设方式相比节省资金9600万美元。在《意见》之中，对政务云计算应用提出了非常具体的目标，“鼓励应用云计算技术整合改造现有电子政务信息系统，实现各领域政务信息系统整体部署和共建共用，大幅减少政府自建数据中心的数量”，“政府自建数据中心数量减少5%以上”，等等。近几年来，已经有不少国内政府部门开展了云计算的应用探索，但一直面临着财务制度、安全要求、服务模式等方面的困扰，很多政府部门对云计算存在“不敢用、不愿用、不会用”的问题。针对这些问题，《文件》提出了一些急需解决的问题，如“建立完善党政机关云计算服务安全管理制度”、“出台政府和重要行业采购使用云计算服务相关规定”、“创新政府信息系统建设和运营经费管理方式，完善政府采购云计算服务的配套政策，发展基于云计算的政府信息技术服务外包业务”等，这些任务的落实，需要国家发改委、财政部、网信办、工信部等多个部门的协作。可以预见，2015年国内政府对云计算的热情将进一步迸发，今年一些重量级的政策与制度可能出台，成为政府云计算应用全面铺开的一年。

　　清醒地认识和评估现阶段的问题

　　地方的发展热情与现实的发展环境的确存在一定的落差，如何实现平衡这也有待于在后续政策落实中相关部门提出创新性的方案。

　　在鼓励与推动之中，《意见》中也不乏冷静的观察与思考。在《意见》的开篇就提出了“信息资源开放共享不够”、“重建设轻应用、数据中心无序发展苗头初步显现”等问题。这几年国内进入了数据中心建设的高峰期，许多地方规划了大至数十平方公里的数据中心园区，根据统计，从2011年到2013年国内新建数据中心的容量超过700万台服务器。但实际上，绝大多数的宏伟规划还停留在图纸上，这些新建数据中心的平均投产率仅有7。8%，即使排除分期建设等原因，这一数字仍显得低得可怜。而另一方面则是大量土地的投入，闲置浪费情况非常严重。《意见》中明确提出，“地方政府和有关企业要合理确定云计算发展定位，杜绝盲目建设数据中心和相关园区”。应该说已经非常清醒地看到了这个问题，但如何解决并没有给出具体的路径和思路，地方的发展热情与现实的发展环境的确存在一定的落差，如何实现平衡这也有待于在后续政策落实中相关部门提出创新性的方案。

　　《意见》之中还有许多亮点，如“大数据开发与利用”、“云计算基础设施布局”、设立“云计算创业投资基金”等等，篇幅所限不能一一阐述。总之，《意见》的发布仅是一个起点，后续各部门的具体落实才是重中之重。2015年应该会看到一系列关于云计算的重要政策和规划出台，让我们拭目以待。